Sanatoria negata e demolizione: possono essere decise nello stesso atto?

Il Comune può negare una sanatoria edilizia e ordinare la demolizione nello stesso provvedimento. Non è necessario adottare due documenti distinti, purché l’amministrazione esamini prima la domanda, esponga le ragioni del rigetto e soltanto dopo disponga il ripristino come conseguenza dell’abusività ormai accertata.

Lo chiarisce il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6477/2026, relativa alla chiusura di un portico e di una veranda, alla realizzazione di un piano seminterrato e a una scala. I giudici hanno confermato il diniego perché mancavano documenti e prova della conformità e hanno ritenuto legittima l’ingiunzione inserita nello stesso atto.

La sanatoria riguardava portico, veranda e seminterrato

La domanda di accertamento di conformità era stata presentata nel 2014 per opere realizzate in un’abitazione. Il Comune contestava la tamponatura esterna di un portico e di una veranda, la creazione di un piano seminterrato e una scala che il proprietario riteneva già conforme al permesso di costruire.

Nel 2018 l’amministrazione ha adottato un unico provvedimento con due contenuti. Nella prima parte ha respinto la richiesta di sanatoria; nella seconda ha ingiunto la demolizione delle opere considerate abusive.

Il destinatario ha impugnato l’atto sostenendo, tra l’altro, che il Comune avrebbe dovuto concludere il procedimento di sanatoria con un provvedimento autonomo e soltanto in seguito, lasciato il tempo per contestarlo, adottare una distinta ordinanza di demolizione.

Diniego e demolizione possono stare nello stesso documento

Il Consiglio di Stato ha escluso che la tutela del privato richieda necessariamente due atti separati. Ciò che conta è la successione logica delle decisioni, non il numero materiale dei documenti.

Nel caso esaminato il Comune aveva prima valutato e respinto l’accertamento di conformità per più ragioni autonome. Soltanto dopo aveva ordinato il ripristino delle opere che, una volta negata la sanatoria, restavano prive di titolo.

Questa struttura non crea un’interferenza tra i due procedimenti e non impedisce all’interessato di contestare entrambe le determinazioni. Diniego e ordine possono essere impugnati insieme, facendo valere contro ciascuno le specifiche censure.

Perché il Comune aveva respinto la domanda

Il diniego non si fondava soltanto sul mancato pagamento di una somma. L’amministrazione aveva indicato più carenze: non erano state fornite le integrazioni documentali richieste, il porticato non era stato riportato allo stato previsto dai precedenti titoli e mancavano dimostrazione e attestazione della doppia conformità.

Non risultavano inoltre indicate e provate, mediante la dichiarazione sostitutiva richiesta, le date effettive di realizzazione dei lavori. Questo elemento era necessario per individuare la disciplina vigente al momento delle opere e verificare i presupposti della sanatoria applicabile alla domanda.

Le contestazioni sull’importo dell’oblazione sono state ritenute generiche e comunque non decisive, perché il mancato versamento non era tra le ragioni poste dal Comune alla base del rigetto.

L’ordine di ripristino diventa una conseguenza vincolata

Dopo il diniego, le opere rimanevano senza un titolo che ne consentisse il mantenimento. Per il Consiglio di Stato l’ordine di ripristino era quindi consequenziale e vincolato sia nella decisione di intervenire sia nella prescrizione di eliminare i manufatti abusivi.

La decisione non significa che ogni rigetto consenta una demolizione generica o priva di istruttoria. Il Comune deve identificare correttamente le opere, applicare il regime sanzionatorio pertinente e motivare il diniego. Se questi presupposti esistono, però, non deve attendere un secondo procedimento soltanto perché sanatoria e ripristino compaiono nello stesso foglio.

La possibilità di ricorrere al giudice resta intatta: il privato può contestare errori nella ricostruzione dello stato legittimo, nei requisiti della sanatoria o nella qualificazione delle opere.

Domanda pendente e domanda respinta non sono la stessa cosa

Questo è il punto che distingue la sentenza da altri casi. Quando la domanda di sanatoria è ancora realmente pendente e non definita, l’ordine di demolizione può rimanere temporaneamente privo di esecuzione o risultare illegittimo se l’amministrazione reprime l’opera senza prima decidere l’istanza.

Qui, invece, il Comune aveva concluso l’esame della domanda nella prima parte del medesimo provvedimento. Al momento dell’ingiunzione non esisteva più una pratica in attesa di decisione: esisteva un diniego già formulato e motivato.

Il Consiglio di Stato ha inoltre ricordato che la presentazione della sanatoria non elimina definitivamente una precedente ordinanza di demolizione. Ne paralizza temporaneamente gli effetti durante l’esame, secondo i principi richiamati nella pronuncia.

Le opere abusive devono essere valutate nel loro insieme

Il proprietario sosteneva che almeno la scala fosse conforme a un titolo precedente e che le altre opere avessero natura pertinenziale. I giudici hanno però esaminato l’intervento nella sua configurazione complessiva.

La chiusura degli spazi e la realizzazione del piano seminterrato avevano prodotto nuovi volumi abitativi e una trasformazione rilevante dell’assetto originario. La scala serviva a collegare un vano interamente abusivo e non poteva essere isolata dal contesto per sottrarre l’insieme alla demolizione.

Quando più opere sono funzionalmente collegate, non è corretto scomporle artificialmente e giudicarle una per una se il loro impatto edilizio nasce dalla combinazione reciproca.

Perché non si trattava di semplici pertinenze

La pertinenza urbanistica è normalmente un’opera modesta e accessoria, priva di un’autonoma utilizzazione rispetto all’edificio principale. Piccoli manufatti destinati esclusivamente a contenere impianti possono, a determinate condizioni, rientrare in questa nozione.

Non sono invece pertinenze le costruzioni che, per dimensioni e funzione, creano nuovi spazi utilizzabili autonomamente o incidono in modo significativo su volume e territorio. La definizione civilistica di pertinenza non basta a ridurre il titolo edilizio necessario.

Nel caso deciso, portico e veranda tamponati e piano seminterrato componevano un ampliamento volumetrico qualificabile come nuova costruzione. L’assetto complessivo escludeva la natura di semplice opera accessoria.

Articoli 36 e 36-bis: la disciplina attuale va distinta

La domanda della controversia risaliva al 2014 e la sentenza ha valutato il procedimento secondo il regime pertinente al caso, richiamando la doppia conformità dell’articolo 36 del D.P.R. 380/2001.

Oggi il Testo unico distingue l’articolo 36, riferito agli interventi eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità nei casi indicati dalla norma, dall’articolo 36-bis, applicabile alle parziali difformità, alle variazioni essenziali e alle altre ipotesi espressamente previste. Presupposti, attestazioni, termini e sanzioni non sono identici.

La regola procedimentale affermata dalla decisione resta utile, ma non consente di applicare automaticamente a qualsiasi difformità i requisiti sostanziali del vecchio caso. Prima di presentare l’istanza occorre qualificare esattamente l’abuso e scegliere la procedura vigente corretta.

Cosa deve contenere un provvedimento con doppio contenuto

Un atto che riunisce diniego e demolizione dovrebbe separare chiaramente le due decisioni. Prima deve identificare domanda, opere, titoli precedenti, documenti mancanti e ragioni per cui non ricorrono i requisiti della sanatoria. Poi deve descrivere le opere da rimuovere, indicare la norma sanzionatoria, il termine e le conseguenze dell’inottemperanza.

La motivazione non può limitarsi a dichiarare la pratica incompleta senza precisare quali integrazioni erano state richieste e perché risultavano indispensabili. Allo stesso modo, il dispositivo di demolizione deve permettere al destinatario di capire cosa ripristinare.

Una sequenza logica leggibile tutela sia l’amministrazione sia il privato e consente al giudice di verificare autonomamente la legittimità delle due parti.

Cosa verificare prima di impugnare

Il tecnico e il legale dovrebbero controllare se la domanda sia stata effettivamente definita, se tutte le integrazioni siano state trasmesse e protocollate e se il diniego affronti la documentazione prodotta. Occorre poi confrontare ogni opera con lo stato legittimo e verificare se gli interventi formino un complesso unitario.

Va distinta la critica al diniego da quella rivolta all’ordine: possono esistere vizi differenti, anche se le determinazioni sono contenute nello stesso documento. È inoltre necessario controllare termini di impugnazione, corretta notifica e disciplina sostanziale applicabile tra articoli 36 e 36-bis.

La semplice presenza di un unico numero di protocollo non rende illegittimo l’atto. Serve individuare un errore concreto nell’istruttoria, nella motivazione, nella qualificazione o nella sanzione.

La decisione del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. Ha confermato che il Comune poteva negare l’accertamento di conformità e, subito dopo nello stesso provvedimento, ordinare la demolizione; ha ritenuto sufficienti le autonome ragioni del diniego e ha valutato unitariamente le opere come nuova costruzione non pertinenziale.

Il principio pratico è che separazione logica e separazione materiale non coincidono. L’amministrazione deve decidere prima la sanatoria, ma può incorporare la conseguente ingiunzione nel medesimo atto, se motivazione e dispositivo rendono riconoscibili entrambe le decisioni e i relativi presupposti.

Fonti

• Consiglio di Stato, Sezione VII, sentenza n. 6477/2026, pubblicata il 10 agosto 2026
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articoli 31, 36 e 36-bis