Fotovoltaico vicino a ville tutelate: confermato il diniego

Il terreno scelto per un impianto fotovoltaico può essere esterno ai vincoli diretti e indiretti e, allo stesso tempo, interferire con la tutela di beni culturali vicini. È il nodo di una controversia su un campo di pannelli a terra progettato accanto a due ville storiche: l’assenza di un vincolo sulla particella non è bastata a ottenere il via libera.

Con la sentenza n. 7121/2026, pubblicata il 25 settembre 2026, la Sezione Quarta del Consiglio di Stato ha respinto l’appello della società proponente. È rimasto fermo il diniego conclusivo della conferenza di servizi. I giudici non hanno però stabilito che il fotovoltaico sia sempre vietato vicino a una villa tutelata: hanno riconosciuto la solidità dell’istruttoria svolta su quel progetto, sul contesto e sulle mitigazioni proposte.

Il progetto: un impianto a terra vicino a due beni culturali

La società aveva presentato nel maggio 2024 una procedura abilitativa semplificata, la PAS, per un impianto con potenza nominale di 3.000 kW e potenza di picco di 3.540 kW, insieme alle opere di connessione alla rete. Si trattava dunque di un’iniziativa produttiva di grandi dimensioni, non dei pannelli sulla copertura di un’abitazione.

Il fondo era agricolo e, secondo il proponente, inserito in un contesto già caratterizzato da attività produttive e altri impianti. Le due dimore tutelate ai sensi della Parte II del Codice dei beni culturali si trovavano nelle vicinanze, pur senza un vincolo diretto o indiretto sulle aree immediatamente occupate dal progetto.

La Soprintendenza aveva espresso un parere negativo. Il Comune aveva quindi concluso la conferenza di servizi con un diniego nell’ottobre 2024. Il TAR aveva respinto il ricorso della società; il Consiglio di Stato ha confermato quell’esito, esaminando sia la competenza dell’autorità di tutela sia le ragioni tecniche della decisione.

Per distinguere il procedimento del caso dai regimi oggi applicabili alle diverse installazioni, è utile partire dalla guida generale sui titoli per il fotovoltaico.

L’area idonea non equivale all’approvazione del progetto

La società sosteneva che il terreno rientrasse tra le aree idonee previste dall’articolo 20 del D.Lgs. 199/2021, in particolare per la vicinanza ad attività produttive. Contestava inoltre la lettura della fascia di rispetto di 500 metri richiamata nel giudizio di primo grado.

Il Consiglio di Stato individua però una ragione diversa e decisiva: la conclusione negativa non dipendeva dalla sola qualificazione astratta dell’area come non idonea. Derivava dalla valutazione complessivamente sfavorevole del progetto, dopo l’acquisizione e la ponderazione degli interessi coinvolti.

L’articolo 20 nel testo vigente alla data del diniego distingueva l’individuazione delle aree dalla valutazione degli interventi. Il comma 7 escludeva che la sola mancata inclusione tra le aree idonee bastasse a dichiarare un sito non idoneo. In senso opposto, sostenere l’idoneità del terreno non eliminava la necessità di esaminare le caratteristiche dell’opera e gli altri interessi protetti.

La pronuncia non va quindi riassunta con la formula “entro 500 metri non si può costruire”. Il riferimento alla fascia appartiene al quadro normativo e alle contestazioni della vicenda; l’esito è sorretto dall’impatto concreto, non da un automatismo metrico.

Perché la Soprintendenza poteva partecipare anche fuori dal vincolo

Un’altra censura riguardava la competenza della Soprintendenza. Per la società, il suo parere non era necessario perché il progetto non ricadeva su un’area direttamente vincolata.

Il Collegio richiama invece le disposizioni dell’articolo 20 sulla salvaguardia del patrimonio culturale e del paesaggio e sulla minimizzazione degli impatti. Nel contesto esaminato, queste finalità giustificavano il coinvolgimento dell’ente anche se il terreno dell’impianto non era sottoposto a vincolo diretto o indiretto.

Questo passaggio non coincide con l’apposizione di una nuova tutela indiretta ai sensi dell’articolo 45 del Codice dei beni culturali. Quest’ultima riguarda specifiche prescrizioni per proteggere integrità, prospettiva, luce e condizioni di ambiente e decoro dei beni immobili. Qui il giudice valuta la partecipazione dell’autorità culturale al procedimento energetico e il contenuto del suo parere.

Il parere, inoltre, non era formalmente vincolante. È stato determinante per l’esito perché la sua analisi è risultata prevalente nel bilanciamento svolto dalla conferenza, non perché qualsiasi valutazione negativa della Soprintendenza costituisca un veto automatico.

La valutazione non si fermava al numero dei pannelli

Il progetto prevedeva circa 16.000 metri quadrati, 5.564 moduli distribuiti su 24 file, con altezza massima di 2,5 metri, oltre alla recinzione. Questi dati non sono stati considerati isolatamente: la Soprintendenza li ha confrontati con l’organizzazione storica del territorio circostante.

Secondo la ricostruzione accolta dai giudici, le ville, i giardini, i terreni agricoli, i percorsi e la rete irrigua formavano un sistema riconoscibile a scala territoriale. Le nuove file di pannelli avrebbero alterato prospettive e rapporti visivi che contribuivano al valore dei complessi tutelati.

Il giudizio negativo indicava quindi che cosa sarebbe stato compromesso e in quale modo. Comprendeva anche la visibilità dell’impianto dai piani alti delle dimore, non soltanto la percezione dalla strada o dai confini del fondo.

Per il Consiglio di Stato, questa analisi era sufficientemente specifica e non mostrava errori palesi, contraddizioni o illogicità manifeste. Il giudice può controllare la correttezza della valutazione tecnica, ma non sostituirla con un’altra preferenza soltanto perché il proponente propone una lettura diversa del paesaggio.

Mitigazioni e dissenso costruttivo: perché non bastavano

La società aveva proposto misure per ridurre l’impatto. La Soprintendenza le aveva esaminate, ritenendole insufficienti per materiali e modalità di realizzazione, e aveva approfondito le proprie ragioni dopo le osservazioni del proponente.

Nel confronto erano state considerate anche riduzioni consistenti del numero dei pannelli, una diversa disposizione e differenti cromie. Secondo gli atti richiamati dalla sentenza, simili modifiche avrebbero stravolto il progetto senza garantire il superamento delle criticità principali, fra cui la visibilità dall’alto e l’interruzione delle prospettive delle ville.

Da qui il chiarimento sul dissenso costruttivo: l’amministrazione deve indicare, quando possibile, modifiche utili a superare il diniego. Non deve però rendere approvabile qualsiasi iniziativa, riscrivere integralmente il progetto o fingere che esista una mitigazione efficace quando l’istruttoria la esclude.

Il tema era stato affrontato, con un esito diverso e fatti differenti, nel caso dell’agrivoltaico in area vincolata e della valutazione delle mitigazioni. Il confronto mostra il punto comune: conta la qualità dell’analisi, non una regola per cui il vincolo o l’energia rinnovabile vincono sempre.

Il favore per le rinnovabili richiede un bilanciamento serio

La sentenza riconosce il chiaro indirizzo favorevole alla diffusione delle fonti rinnovabili. Quando questo interesse cede ad altri, occorrono una motivazione rafforzata e un bilanciamento corretto: la tutela culturale non può essere richiamata come una formula priva di riscontri.

Il Collegio considera anche l’evoluzione normativa sull’interesse pubblico prevalente, oggi espressa nell’articolo 3 del D.Lgs. 190/2024. È un riferimento distinto dalla disciplina del procedimento avviato nel maggio 2024: non va trattato come una disposizione già vigente alla presentazione della PAS.

In questa vicenda, la completezza dell’istruttoria e gli effetti pregiudizievoli individuati hanno consentito di ritenere prevalenti le esigenze di salvaguardia del sistema storico e culturale. La preferenza per le rinnovabili ha un peso elevato, ma non produce un’autorizzazione automatica indipendentemente dal progetto.

Cosa verificare prima di scegliere il terreno

L’appello è stato integralmente respinto e il diniego è rimasto fermo. La società è stata condannata alle spese del grado: 5.000 euro in favore del Comune e 5.000 euro in favore del Ministero, oltre accessori. Sono spese processuali, non una sanzione per la realizzazione abusiva dell’impianto.

Per una nuova iniziativa non basta controllare se la particella sia vincolata. Occorre individuare i beni culturali vicini, ricostruire le visuali significative e studiare dimensioni, altezze, disposizione, recinzioni e alternative. Anche le mitigazioni devono essere rappresentate nei loro effetti reali, soprattutto dai punti di osservazione più sensibili.

La partecipazione della Soprintendenza in questo procedimento non significa che ogni terreno circostante richieda automaticamente l’autorizzazione paesaggistica ordinaria o semplificata. Sono questioni da distinguere: natura del vincolo, regime energetico applicabile e singoli atti di assenso necessari.

Infine, il caso riguarda una PAS del 2024. Per le pratiche attuali vanno verificate le norme vigenti e le disposizioni regionali pertinenti. La sentenza offre un criterio di valutazione del progetto, non una mappa nazionale delle aree ammesse né un divieto generale per tutti gli impianti vicini agli edifici storici.