Da ufficio a struttura ricettiva: perché la CILA non basta

Trasformare un ufficio in una struttura ricettiva con dieci camere non è una semplice redistribuzione interna. Anche quando le opere consistono soprattutto nello spostamento dei tavolati, il passaggio dalla funzione direzionale a quella turistico-ricettiva costituisce un cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante. La CILA, quindi, non è sufficiente.

Lo afferma il TAR Lombardia, Sezione Seconda, con la sentenza n. 2929/2026, pubblicata il 5 giugno 2026. Il Tribunale ha confermato il provvedimento con cui il Comune aveva dichiarato inammissibile la comunicazione e ordinato il ripristino dello stato assentito.

La pronuncia contiene anche un’avvertenza importante sui requisiti di accessibilità. Il Comune aveva contestato camere, bagni, corridoi e sistema di superamento del dislivello condominiale. Il TAR, però, non ha deciso nel merito se ogni singola soluzione fosse conforme: ha ritenuto assorbenti l’errata qualificazione dell’intervento e l’inadeguatezza del titolo edilizio. Presentare un progetto accessibile resta obbligatorio, ma non può rendere valida una CILA utilizzata al posto della SCIA.

Il caso: dieci camere ricavate in un ex ufficio

Una società conduttrice aveva presentato nell’agosto 2021 una CILA per lavori interni con cambio di destinazione d’uso. L’unità, collocata al secondo piano di un condominio, sarebbe passata da ufficio a struttura alberghiera mediante modifiche distributive e la realizzazione complessiva di dieci camere.

Nell’aprile 2022 era stata depositata una CILA in variante per cambiare la posizione dei tavolati interni; pochi giorni dopo era arrivata la comunicazione di fine lavori. Nell’aprile 2023 il Comune aveva avviato il procedimento di controllo e, dopo aver ricevuto osservazioni e documenti, nel luglio seguente aveva dichiarato la pratica inammissibile, imponendo il ripristino entro 90 giorni.

La mancanza di un titolo edilizio idoneo aveva prodotto effetti anche sull’attività economica: lo sportello competente aveva avviato il procedimento diretto a vietare la prosecuzione dell’ospitalità. È un esempio concreto della separazione, ma anche del collegamento, fra regolarità dei locali e autorizzazioni d’impresa. La guida al funzionamento del SUAP chiarisce quali pratiche amministrative accompagnano l’avvio di un’attività.

Da direzionale a turistico-ricettivo: due categorie diverse

L’articolo 23-ter del DPR 380/2001 distingue le destinazioni residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale e rurale. L’ufficio appartiene alla categoria produttiva e direzionale; una struttura alberghiera ricade invece nella categoria turistico-ricettiva.

Il passaggio attraversava dunque due categorie funzionali autonome. Per il TAR, questo mutamento incideva sul carico urbanistico e non poteva essere qualificato come manutenzione straordinaria. L’intervento era riconducibile almeno al risanamento conservativo e richiedeva la SCIA prevista dall’articolo 22 del Testo unico edilizia.

La differenza è sostanziale. La CILA opera in via residuale per le lavorazioni non comprese nell’edilizia libera e non soggette a SCIA o permesso di costruire. Se la legge richiede un titolo superiore, protocollare la comunicazione non rende legittimo il progetto. Per campo di applicazione e responsabilità è disponibile la guida alla Comunicazione di inizio lavori asseverata.

Le regole attuali dopo il Decreto Salva Casa

La disciplina dell’articolo 23-ter è stata ampliata nel 2024 dal Decreto Salva Casa. Oggi, a determinate condizioni, il cambio d’uso di una singola unità tra le categorie residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale e commerciale è ammesso nelle zone A, B e C o equivalenti. Restano però ferme le normative di settore e le eventuali condizioni previste dagli strumenti urbanistici nei limiti consentiti dalla legge.

La semplificazione non trasforma il cambio d’uso in un intervento eseguibile con CILA. Il comma 1-quinquies prevede la SCIA per il mutamento senza opere e anche quando le opere, considerate isolatamente, sarebbero riconducibili all’articolo 6-bis. Se invece i lavori richiedono un titolo più intenso, si applica quello previsto per le opere.

La guida aggiornata al cambio di destinazione d’uso senza opere approfondisce categorie, condizioni, titoli e costi. Prima della pratica occorre verificare anche la disciplina regionale e comunale vigente, perché l’ammissibilità urbanistica e il titolo edilizio sono questioni collegate ma non coincidenti.

Perché il Comune poteva intervenire dopo la fine lavori

La società sosteneva che il Comune fosse intervenuto oltre i termini previsti per il controllo della SCIA e per l’annullamento d’ufficio. Chiedeva inoltre una motivazione sull’interesse pubblico e una comparazione con il proprio affidamento.

Il TAR ha respinto la tesi perché quei termini non governavano il caso. Una CILA usata per opere che richiedono SCIA o permesso è radicalmente difforme dal proprio modello legale. Restano quindi esercitabili i poteri ordinari di vigilanza e repressione attribuiti al Comune dall’articolo 27 del DPR 380/2001.

Non si trattava di annullare tardivamente un provvedimento favorevole: la CILA è una comunicazione privata e, in questo caso, non aveva mai abilitato il cambio d’uso. Per la stessa ragione il ripristino è stato considerato un atto vincolato, senza necessità di dimostrare un interesse pubblico ulteriore alla rimozione di una situazione abusiva permanente.

I rilievi su camere, bagni e percorso accessibile

Nel procedimento il Comune aveva chiesto di dimostrare meglio gli spazi di manovra nei bagni, gli ingombri degli apparecchi sanitari e la possibilità di inversione nei corridoi e negli spazi comuni. Aveva inoltre contestato il sistema proposto per superare un dislivello fra ingresso condominiale e ascensore, ritenendo inadeguato un montascale mobile rispetto a un servoscala conforme alle caratteristiche tecniche applicabili.

Altri rilievi riguardavano la superficie dei servizi igienici comuni, la gestione del locale rifiuti e la dichiarazione sui requisiti acustici passivi. La società aveva depositato osservazioni e integrazioni, ma il Comune le aveva esaminate e giudicate insufficienti. Il TAR ha perciò escluso anche una partecipazione procedimentale soltanto apparente.

Tuttavia, la sentenza dichiara espressamente irrilevante stabilire se le singole carenze fossero state davvero superate: anche una soluzione tecnicamente conforme non avrebbe reso adeguata la CILA. Il merito dei requisiti di visitabilità è spiegato nella guida su visitabilità e barriere architettoniche.

Accessibilità e titolo edilizio sono verifiche autonome

Il DM 236/1989 disciplina accessibilità, visitabilità e adattabilità degli edifici privati interessati dagli interventi previsti dal decreto. La normativa lombarda aggiunge prescrizioni tecniche per edifici e locali pubblici o aperti al pubblico, compresi gli esercizi di ospitalità.

Il tecnico deve quindi costruire due verifiche parallele. La prima riguarda la legittimità urbanistica del nuovo uso e il titolo necessario; la seconda dimostra concretamente che ingresso, percorso, camere, bagni e spazi comuni rispettano i requisiti applicabili. Una relazione generica o la disponibilità di un dispositivo mobile non sostituiscono quote, ingombri e caratteristiche certificabili.

Anche la tipologia dell’attività va definita prima del progetto: albergo, affittacamere e altre formule ricettive possono avere requisiti differenti. L’approfondimento sugli affittacamere e sui documenti necessari aiuta a distinguere una delle possibili attività, senza estenderne automaticamente le regole a tutte le strutture.

La sanatoria presentata durante il giudizio

Nel corso del processo era stata presentata una domanda di permesso di costruire in sanatoria, accompagnata da una modifica dello stato dei luoghi. Le parti contrarie avevano sostenuto che questo rendesse il ricorso improcedibile. Il Tribunale non ha risolto la questione, perché ha potuto respingere il ricorso direttamente nel merito.

La domanda successiva non dimostrava quindi che le opere fossero sanabili né correggeva retroattivamente la CILA. La possibilità di ottenere un titolo in sanatoria dipende da presupposti autonomi e dal progetto effettivamente sottoposto al Comune.

La decisione e i controlli da fare prima dei lavori

Il TAR Lombardia ha respinto il ricorso e confermato sia l’inammissibilità della CILA sia l’ordine di ripristino. Le spese sono state poste a carico della società ricorrente. Il punto decisivo non è stato il numero dei tavolati spostati, ma il passaggio da un ufficio a una struttura turistico-ricettiva di dieci camere.

Prima di avviare un intervento simile occorre ricostruire la destinazione legittima, verificare l’ammissibilità del nuovo uso, individuare il titolo secondo l’articolo 23-ter vigente e coordinare il progetto con accessibilità, igiene, acustica, antincendio, gestione dei rifiuti e pratica dell’attività. La CILA non può essere scelta soltanto perché le opere interne sembrano leggere: il cambio di funzione può imporre la SCIA anche quando nessun elemento strutturale viene modificato.

Fonti ufficiali

• TAR Lombardia, Sezione Seconda, sentenza n. 2929/2026
• DPR 380/2001, articolo 3, definizioni degli interventi edilizi
• DPR 380/2001, articolo 6-bis, interventi subordinati a CILA
• DPR 380/2001, articolo 22, interventi subordinati a SCIA
• DPR 380/2001, articolo 23-ter, mutamento della destinazione d’uso
• DPR 380/2001, articolo 27, vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia
• DM 236/1989, prescrizioni su accessibilità, adattabilità e visitabilità
• Legge regionale Lombardia 6/1989, eliminazione delle barriere architettoniche

Articolo informativo basato sulla pronuncia indicata. Titolo edilizio, ammissibilità del nuovo uso e requisiti dell’attività devono essere verificati sul progetto concreto e sulla disciplina locale vigente da professionisti abilitati.