Condono e vincolo sopravvenuto: il parere paesaggistico generico non basta

Un vincolo paesaggistico introdotto dopo la realizzazione di un’opera non rende inutile il parere dell’autorità competente. Quel parere, però, deve valutare in modo concreto se l’intervento già esistente sia compatibile con i valori tutelati: non può limitarsi a una formula generale, uguale per opere molto diverse.

È il punto centrale della sentenza n. 13514/2026 del TAR Lazio, Sezione II-quater, pubblicata il 23 luglio 2026. Il Tribunale ha annullato il parere paesaggistico negativo e i conseguenti dinieghi relativi a una domanda di condono presentata molti anni prima dell’introduzione del vincolo.

La decisione non concede il condono e non dichiara irrilevante il vincolo sopravvenuto. Impone alle amministrazioni di riesaminare le opere attraverso una valutazione individuale, distinguendo gli interventi interni da quello visibile all’esterno.

Il caso: una vecchia domanda di condono per tre opere diverse

La controversia riguardava una domanda di condono edilizio del 1986, successivamente suddivisa in tre pratiche. Le opere non erano omogenee: un modesto ampliamento ricavato in uno spazio interno sotto una scala, una diversa suddivisione di un locale commerciale e la copertura di un cortile adiacente a un altro locale.

I primi due interventi non risultavano visibili dall’esterno. La copertura del cortile, invece, modificava una parte percepibile del fabbricato.

Nel 2017 la Soprintendenza aveva espresso un parere negativo, richiamando la necessità di conservare i valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici della fascia costiera. Sulla base di quel parere, l’amministrazione comunale aveva poi respinto le tre pratiche.

La proprietaria aveva inizialmente contestato anche il silenzio mantenuto sulle domande. Nel corso del giudizio, tuttavia, il Comune ha adottato i provvedimenti espressi: per questa parte il TAR ha dichiarato il ricorso improcedibile, perché non esisteva più un’inerzia sulla quale pronunciarsi. Sono rimaste da esaminare la legittimità del parere e dei dinieghi.

Vincolo sopravvenuto: il parere è comunque necessario

Il TAR parte da un principio consolidato: quando il vincolo di protezione è stato introdotto dopo la realizzazione dell’abuso, l’autorità che esamina una domanda di condono presentata ai sensi delle precedenti leggi straordinarie deve comunque acquisire il parere dell’ente preposto alla tutela.

La valutazione deve essere compiuta applicando il quadro normativo vigente nel momento in cui l’amministrazione conclude il procedimento. La sopravvenienza del vincolo, quindi, non consente di ignorarlo soltanto perché l’opera è più antica.

Questo passaggio si collega all’articolo 32 della Legge 47/1985, che disciplina le opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo nell’ambito del primo condono, e al principio affermato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 20/1999.

La sentenza precisa però che il vincolo sopravvenuto non rappresenta, per ciò solo, una preclusione automatica e insuperabile. L’autorità deve verificare se la permanenza del manufatto possa conciliarsi con le specifiche esigenze poste alla base della tutela.

Compatibilità e conformità non sono la stessa verifica

La distinzione decisiva riguarda il contenuto del parere. Se la tutela non esisteva quando l’intervento fu realizzato, l’opera non può essere esaminata come un progetto ancora da costruire, chiedendole una piena “conformità” a prescrizioni paesaggistiche sopraggiunte successivamente.

Occorre invece formulare un giudizio di compatibilità paesaggistica: l’autorità deve individuare i valori concretamente protetti, descrivere le caratteristiche dell’opera esistente e spiegare se e in quale misura la sua permanenza interferisca con quei valori.

Non si tratta di una distinzione soltanto terminologica. Una regola sopravvenuta potrebbe vietare oggi una determinata tipologia di intervento nuovo; ciò non basta, da solo, a motivare il diniego di una vecchia domanda di condono. Resta necessaria una ponderazione riferita allo stato dei luoghi e alla consistenza reale dell’abuso.

Il TAR non ha per questo affermato che tutte le opere anteriori al vincolo siano condonabili. La domanda può ancora essere respinta quando la disciplina applicabile lo impone o quando una valutazione adeguatamente istruita dimostra l’incompatibilità con il bene tutelato.

Perché il parere paesaggistico è stato ritenuto insufficiente

Nel caso esaminato, lo stesso parere era stato utilizzato per tre opere differenti. Per il TAR questa impostazione non teneva conto di una circostanza evidente: i due interventi interni, non visibili neppure dall’esterno, non potevano incidere allo stesso modo della copertura del cortile, che era invece percepibile.

Anche per l’opera esterna era necessario spiegare il rapporto tra manufatto e paesaggio. Il parere richiamava in termini generali i valori della fascia costiera e dichiarava l’incompatibilità, ma non mostrava una specifica analisi degli interventi.

La Soprintendenza aveva fatto riferimento alla visione dello stato dei luoghi tramite immagini di servizi cartografici online e al confronto con documentazione fotografica e cartografica storica. La sentenza non stabilisce che questi strumenti non possano essere utilizzati. Il problema è che, nel caso concreto, tale materiale non si è tradotto in una motivazione capace di collegare ciascuna opera ai valori tutelati.

Secondo il TAR, non era stato espresso un effettivo giudizio di compatibilità; il parere, per il suo contenuto generico e stereotipato, non sarebbe stato sufficiente neppure come verifica di conformità. La motivazione amministrativa deve infatti consentire di comprendere il percorso logico seguito, secondo il principio generale dell’articolo 3 della Legge 241/1990.

Che cosa produce l’annullamento disposto dal TAR

Il TAR ha accolto, nei limiti indicati nella motivazione, il ricorso principale e i due ricorsi per motivi aggiunti, annullando il parere e i dinieghi impugnati. La domanda relativa al precedente silenzio è stata invece dichiarata improcedibile perché il Comune aveva ormai deciso le pratiche.

L’annullamento non equivale al rilascio delle concessioni in sanatoria. Le amministrazioni devono esercitare nuovamente il proprio potere, esaminando separatamente le tre opere e formulando, dove necessario, una valutazione paesaggistica concreta.

Il nuovo procedimento potrà concludersi con un esito favorevole oppure con un altro diniego. In quest’ultimo caso, la decisione dovrà poggiare su un’istruttoria individualizzata e su ragioni coerenti con la natura di ciascun intervento, senza riproporre automaticamente la motivazione annullata.

Cosa verificare nelle pratiche di condono ancora pendenti

La sentenza è utile soprattutto per le domande di condono presentate nei termini delle vecchie leggi e rimaste a lungo senza una decisione. Non apre un nuovo condono e non consente di presentare oggi un’istanza tardiva.

In una pratica interessata da un vincolo introdotto dopo l’esecuzione delle opere è opportuno ricostruire con precisione:

• la data di ultimazione dell’intervento e quella di presentazione della domanda;
• la data, la fonte e l’esatto contenuto del vincolo;
• la consistenza di ogni singola opera, evitando di trattare insieme interventi diversi;
• la visibilità esterna e il rapporto concreto con i valori paesaggistici tutelati;
• gli accertamenti svolti e le ragioni riportate nel parere dell’autorità competente.

Questi elementi non garantiscono un esito positivo, ma permettono di verificare se l’amministrazione abbia applicato il regime corretto e motivato davvero la propria decisione. Ogni altro immobile richiede comunque un esame autonomo delle norme statali e regionali, dei vincoli e della documentazione della pratica.