Cambio d’uso di un intero edificio: il Salva Casa non basta se l’istanza è quella sbagliata

Le semplificazioni introdotte dal Decreto Salva Casa per alcuni cambi di destinazione d’uso non si estendono automaticamente alla trasformazione verticale di un intero edificio. La disciplina agevolata dell’articolo 23-ter del DPR 380/2001 richiamata nel giudizio riguarda infatti le singole unità immobiliari; quando l’intervento coinvolge tutto il fabbricato, il passaggio fra categorie funzionali diverse conserva limiti più stringenti.

C’è poi un secondo principio pratico: chi presenta una domanda di accertamento di conformità ai sensi dell’articolo 36 non può pretendere che il Comune la esamini d’ufficio come se fosse un’istanza diversa, fondata sull’articolo 36-bis. L’amministrazione deve pronunciarsi sulla procedura concretamente attivata e sui relativi presupposti.

Lo ha stabilito il Consiglio di Stato, Sezione Settima, con la sentenza n. 6885/2026, pubblicata il 14 settembre 2026. La controversia riguardava un fabbricato rurale e residenziale trasformato integralmente in officina di autoriparazione, in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico.

Da deposito agricolo e abitazione a officina

L’edificio era stato autorizzato attraverso più titoli rilasciati fra il 1990 e il 1996. Il seminterrato e il piano terra avevano destinazione di deposito agricolo, mentre il primo piano era residenziale. Nel 2021 il proprietario aveva chiesto un permesso di costruire in deroga per assegnare all’intero fabbricato una destinazione artigianale e utilizzarlo come officina.

Il Consiglio comunale aveva autorizzato il rilascio del permesso in deroga, ma la deliberazione non era stata seguita dall’effettiva emissione del titolo edilizio. Nonostante ciò, i lavori e il mutamento funzionale erano stati eseguiti. Nel 2022 era stata quindi presentata una SCIA in sanatoria, qualificata espressamente come accertamento di conformità ai sensi dell’articolo 36 del Testo unico dell’edilizia.

Il Comune aveva inizialmente rilasciato l’autorizzazione paesaggistica postuma. Successivamente aveva respinto la sanatoria e annullato in autotutela l’assenso paesaggistico, ritenendo che il cambio d’uso avesse trasformato superfici accessorie in superfici utili e incrementato il carico urbanistico. Il TAR aveva confermato i provvedimenti comunali; il proprietario si era quindi rivolto al Consiglio di Stato.

Perché il cambio d’uso ha aumentato la superficie utile

Secondo il Collegio, il passaggio dalla destinazione mista agricola-residenziale a quella interamente produttiva non era neutro. La parte precedentemente destinata a deposito agricolo era diventata spazio funzionale all’officina: ciò ha comportato un incremento della superficie utile e del carico urbanistico. Le affermazioni contrarie formulate nel ricorso sono state considerate non dimostrate.

Questo passaggio è decisivo anche sul piano paesaggistico. L’articolo 167, comma 4, del D.Lgs. 42/2004 limita l’accertamento postumo di compatibilità a ipotesi tassative, fra le quali figurano i lavori che non creano superfici utili o volumi e non aumentano quelli legittimamente realizzati. Quando l’aumento è presente, la legge attribuisce direttamente rilevanza paesaggistica all’intervento, senza lasciare spazio a una valutazione concreta basata soltanto sulla sua visibilità o sul danno effettivamente percepibile.

Per distinguere la procedura preventiva dalle ipotesi postume è utile la guida all’autorizzazione paesaggistica ordinaria e semplificata, che spiega anche perché il titolo edilizio e l’assenso paesaggistico rimangono verifiche autonome.

Le agevolazioni dell’articolo 23-ter valgono per la singola unità

Il ricorrente aveva invocato le modifiche apportate dal Salva Casa all’articolo 23-ter del DPR 380/2001. I commi 1-ter e 1-quater hanno agevolato, a determinate condizioni, i mutamenti verticali tra categorie funzionali diverse nelle zone A, B e C o equipollenti. Il Consiglio di Stato ha però evidenziato un limite testuale: quelle disposizioni fanno riferimento alla singola unità immobiliare.

Nel caso esaminato non veniva cambiato l’uso di una sola unità all’interno di un edificio. L’intervento interessava l’intero fabbricato, convertito da funzioni agricole e residenziali a una funzione artigianale. Per l’edificio nel suo complesso, la sentenza riconduce l’agevolazione ai cambi orizzontali, cioè interni alla stessa categoria funzionale, non al passaggio verticale realizzato nel caso concreto.

La distinzione non è meramente lessicale. Prima di applicare il regime semplificato occorre identificare l’oggetto della pratica: una singola unità, più unità o l’intero edificio. Vanno poi verificate categoria di partenza e di arrivo, zona urbanistica, eventuali condizioni comunali, disciplina regionale e norme di settore.

La guida sul cambio di destinazione d’uso senza opere approfondisce categorie funzionali, titoli e verifiche preliminari. Nel caso deciso, inoltre, il progetto comprendeva opere esterne, fra cui accesso, parcheggio e copertura: non poteva quindi essere ricondotto all’esclusione paesaggistica prevista per opere interne che non alterano l’aspetto esteriore.

Articolo 36 e articolo 36-bis non sono intercambiabili

La parte aveva sostenuto che il Comune dovesse valutare la pratica anche alla luce dell’articolo 36-bis, introdotto dal Salva Casa per le parziali difformità e le fattispecie indicate dalla norma. Il Consiglio di Stato non ha esaminato in astratto se l’intervento avrebbe potuto soddisfare tutti i requisiti di questa diversa procedura. Ha risolto la censura a monte: la domanda era stata presentata ai sensi dell’articolo 36.

Per il principio di corrispondenza tra quanto richiesto e quanto deciso, applicabile anche al procedimento amministrativo, il Comune doveva verificare i presupposti dell’istanza effettivamente depositata. Non era tenuto a riqualificarla e a istruire una sanatoria differente per supplire alla scelta del richiedente.

La conseguenza operativa è importante. Prima del deposito, il tecnico deve qualificare con precisione l’abuso: assenza di titolo, totale difformità, variazione essenziale, parziale difformità o intervento soggetto a SCIA. Da questa ricostruzione dipendono norma applicabile, conformità richiesta, documenti, sanzioni e valutazioni paesaggistiche. La guida all’accertamento di conformità edilizia mette a confronto i presupposti delle diverse procedure.

La sentenza, dunque, non afferma che l’articolo 36-bis sia sempre inutilizzabile negli immobili vincolati o in presenza di superfici utili. Afferma che non poteva essere invocato per trasformare nel processo una domanda amministrativa presentata sotto un’altra disposizione. Ogni eventuale procedura deve partire dalla corretta qualificazione delle opere e da un’istanza coerente.

L’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica

L’autorizzazione paesaggistica postuma era stata annullata dal Comune entro il termine previsto per l’autotutela. Per il Consiglio di Stato, l’incremento della superficie utile era sufficiente a dimostrarne l’illegittimità originaria. È diventato quindi irrilevante stabilire, ai fini dell’esito del giudizio, se il silenzio della Soprintendenza potesse assumere un particolare valore nel procedimento.

Quanto all’interesse pubblico, la tutela paesaggistica possiede un rilievo costituzionale particolarmente forte. La decisione richiama l’orientamento secondo cui, nell’annullamento tempestivo di un titolo edilizio illegittimo e soprattutto in area vincolata, l’amministrazione può motivare valorizzando l’illegittimità e la necessità di proteggere il bene tutelato, senza dover individuare ogni volta un interesse eccezionale e ulteriore.

Caduto l’accertamento paesaggistico postumo, mancava una condizione necessaria per la sanatoria richiesta ai sensi dell’articolo 36. Il rigetto dell’istanza edilizia è stato quindi confermato insieme all’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica.

La delibera comunale non equivaleva al permesso

Un altro elemento utile riguarda la sequenza degli atti. Il Consiglio comunale aveva autorizzato il rilascio del permesso di costruire in deroga, ma il permesso non era mai stato materialmente rilasciato. La deliberazione dell’organo politico rappresentava un passaggio necessario della procedura, non il titolo finale che consentiva di eseguire i lavori.

La trasformazione era pertanto avvenuta senza un titolo edilizio preventivo. Né i precedenti permessi relativi alla costruzione originaria potevano legittimare il nuovo uso: attestavano la regolarità delle destinazioni agricole e residenziali autorizzate, non la successiva conversione dell’intero edificio in officina.

Che cosa verificare prima di cambiare funzione a un fabbricato

La sentenza mostra perché il cambio d’uso non va valutato soltanto chiedendosi se siano aumentati volume e sagoma. Anche senza nuovo volume materiale possono cambiare superficie utile, carico urbanistico, standard, parcheggi e compatibilità con la pianificazione. In presenza di vincolo, occorre inoltre distinguere autorizzazione preventiva, interventi esclusi e limiti dell’accertamento postumo.

Prima di presentare o regolarizzare la pratica è necessario:

• ricostruire le destinazioni assentite per ciascun piano e unità attraverso titoli ed elaborati;
• stabilire se il progetto riguarda una singola unità o l’intero edificio;
• classificare la categoria funzionale originaria e quella richiesta;
• verificare zona urbanistica, condizioni comunali, norme regionali e discipline di settore;
• accertare se le opere incidano sull’aspetto esteriore o su un bene vincolato;
• qualificare esattamente la difformità prima di scegliere tra articolo 36 e articolo 36-bis;
• attendere il rilascio del titolo finale quando la legge non consente di iniziare sulla base di un atto preparatorio.

Per il quadro complessivo delle modifiche al Testo unico è disponibile la guida al Decreto Salva Casa e alle opere effettivamente regolarizzabili. La decisione n. 6885/2026 conferma che le nuove regole vanno applicate entro il loro preciso ambito: non costituiscono un condono generalizzato e non correggono automaticamente un’istanza impostata sulla procedura sbagliata.

Fonti ufficiali

• Consiglio di Stato, Sezione Settima, sentenza n. 6885/2026
• DPR 380/2001, articolo 23-ter, mutamento della destinazione d’uso
• DPR 380/2001, articolo 36, accertamento di conformità
• DPR 380/2001, articolo 36-bis, parziali difformità e variazioni essenziali
• D.Lgs. 42/2004, articolo 167, compatibilità paesaggistica postuma
• Legge 241/1990, articolo 21-nonies, annullamento d’ufficio

Articolo informativo basato sulla pronuncia indicata. La disciplina applicabile a un immobile dipende dai titoli, dalla data e dalla qualificazione delle opere, dalla normativa regionale e comunale e dagli eventuali vincoli; la pratica deve essere verificata da professionisti qualificati.