Permesso convenzionato negato: l’integrazione non sostituisce il preavviso di rigetto

Un Comune può chiedere al progettista documenti e chiarimenti prima di decidere su un permesso di costruire convenzionato. Se però l’istruttoria conduce verso un diniego, quella richiesta di integrazione non sostituisce il preavviso di rigetto: l’interessato deve conoscere i motivi ostativi ormai definiti e poter presentare osservazioni mirate. Per questo il TAR Lazio ha annullato il rifiuto opposto a un progetto per due villini. Non ha, invece, ordinato il rilascio del permesso.

È il punto centrale della sentenza n. 14600/2026 del TAR Lazio, Roma, Sezione Seconda Quater, pubblicata il 3 settembre. Il giudizio riguarda un terreno in una zona residenziale di espansione e un intervento che comprendeva anche opere di urbanizzazione primaria. La decisione separa due domande spesso confuse: se il procedimento sia stato corretto e se il progetto sia urbanisticamente assentibile.

Il Tribunale ha risolto la prima, lasciando la seconda a una nuova valutazione comunale.

Due villini in zona di espansione: perché il Comune aveva detto no

La domanda del 2025 proponeva un permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’articolo 28-bis del Testo unico edilizia per realizzare due villini e le relative opere primarie. L’area era inserita in un comparto per il quale il piano comunale prevedeva normalmente uno strumento attuativo. Il richiedente sosteneva che le esigenze di urbanizzazione potessero essere soddisfatte in modo semplificato, anche considerando strade e reti di una lottizzazione confinante.

Il Comune ha negato il titolo nell’ottobre 2025: a suo avviso il comparto era ancora da pianificare e urbanizzare unitariamente; le infrastrutture della lottizzazione vicina non bastavano a soddisfare i fabbisogni del nuovo intervento. Inoltre, la proposta non sarebbe stata abbastanza limitata da giustificare lo strumento semplificato. In precedenza l’ente aveva espresso un’apertura alla presentazione dell’istanza, chiedendo però una visione urbanistica dell’intero comparto: non era un assenso definitivo al progetto.

Il permesso di costruire convenzionato consente di disciplinare con una convenzione obblighi e opere funzionali all’interesse pubblico quando le esigenze di urbanizzazione sono gestibili con modalità semplificate. Non elimina da solo le condizioni del piano urbanistico. La nostra guida sul lotto intercluso e il piano attuativo spiega perché la vicinanza a edifici e sottoservizi non prova, da sola, che la pianificazione di dettaglio sia superflua.

La richiesta di integrazione non era un preavviso di rigetto

Durante l’istruttoria il Comune aveva chiesto di documentare meglio lo stato edificatorio dell’area. Nella nota osservava, con formulazioni dubitative, che la zona sembrava non edificata e forse non rientrava nelle condizioni previste dalla delibera comunale. Il richiedente aveva risposto indicando elementi sull’urbanizzazione e sull’assetto del comparto. Per il TAR quella comunicazione serviva ancora a raccogliere materiale istruttorio, non a presentare una decisione negativa ormai maturata.

Nel diniego definitivo compariva anche un rilievo decisivo che la richiesta di integrazione non aveva formulato compiutamente: l’asserita inidoneità delle opere della lottizzazione vicina a soddisfare gli standard del nuovo intervento. L’interessato non aveva dunque avuto un’effettiva occasione di replicare a tutti i motivi ostativi prima della decisione. Il Tribunale ha ritenuto violato l’articolo 10-bis della legge 241/1990.

Il preavviso interviene quando l’amministrazione ha completato l’istruttoria e intende respingere la domanda: deve esporre le ragioni concrete del possibile diniego, così che il richiedente possa presentare osservazioni e documenti pertinenti. Una semplice richiesta di chiarimenti, soprattutto se ipotetica e incompleta, non assolve questa funzione. La regola generale è approfondita nel nostro articolo sul preavviso prima del diniego del permesso di costruire; questa pronuncia aggiunge il confronto concreto fra nota istruttoria e atto finale in un procedimento discrezionale.

Perché il vizio non è stato considerato innocuo

Il Comune sosteneva che il difetto procedurale non dovesse portare all’annullamento. Il TAR non ha accolto la tesi. Il permesso convenzionato richiede una valutazione discrezionale delle esigenze di urbanizzazione e della modalità con cui soddisfarle. In questo quadro l’omesso preavviso non poteva essere neutralizzato invocando l’articolo 21-octies, comma 2, della legge 241/1990, come modificato nel 2020.

Non si trattava, inoltre, di un’obiezione soltanto formale. Nel ricorso e nella precedente richiesta di riesame l’interessato aveva indicato elementi fattuali e tecnici che, se discussi prima del diniego, avrebbero potuto incidere sulla valutazione: urbanizzazioni esistenti, parti già pianificate o edificate del comparto, proprietà delle infrastrutture e assetto progettato delle opere. Il TAR non ha stabilito che questi elementi dimostrino la fattibilità dei due villini; ha ritenuto che meritassero un vero contraddittorio prima del no.

Diniego annullato, ma il permesso non è stato rilasciato

L’effetto della sentenza è la riapertura del procedimento alla fase precedente al vizio. Il Comune deve comunicare in modo completo i motivi che ritiene ostativi, ricevere e valutare le osservazioni e poi decidere nuovamente. Se confermerà il diniego, dovrà spiegare nella motivazione finale perché le repliche dell’interessato non superano le criticità segnalate. Le altre censure urbanistiche sono state assorbite: il TAR non ha deciso se le opere vicine siano sufficienti né se il permesso convenzionato sia, nel merito, ammissibile.

È stata respinta anche la richiesta di risarcimento. L’annullamento per un vizio del procedimento non dimostra che il richiedente avesse diritto al titolo o che l’operazione edilizia sarebbe stata realizzata. Restano quindi distinti l’obbligo del Comune di riesaminare la pratica e l’eventuale spettanza del permesso. Le spese di giudizio sono state compensate.

Come preparare le osservazioni nel nuovo procedimento

Per una domanda simile, progettista e richiedente dovrebbero conservare separatamente richiesta di integrazione, documenti trasmessi, eventuale preavviso e provvedimento finale. Quando arriva il preavviso, le osservazioni vanno costruite sui motivi specifici indicati dal Comune: stato effettivo del comparto, capacità e disponibilità delle infrastrutture, rapporto con le norme tecniche di piano, standard, opere da realizzare e contenuto della convenzione. Non basta ripetere che nella zona esistono una strada o una rete fognaria.

La sentenza tutela la possibilità di partecipare a una decisione ancora aperta, non offre una scorciatoia per costruire in ogni area di espansione senza piano attuativo. Proprio perché l’esito resta incerto, il confronto documentato prima del provvedimento finale è la parte più importante della vicenda.

Fonti ufficiali

• TAR Lazio, Roma, Sezione Seconda Quater, sentenza n. 14600/2026, testo integrale
• D.P.R. 380/2001, articolo 28-bis: permesso di costruire convenzionato
• Legge 241/1990, articolo 10-bis: comunicazione dei motivi ostativi

La pronuncia annulla un diniego per difetto di contraddittorio in una pratica specifica. La possibilità di ottenere il permesso convenzionato rimane da valutare secondo il progetto, gli strumenti urbanistici e le opere necessarie.