Nel complesso mondo dell’edilizia urbanistica, non sempre una contestazione di abuso si traduce automaticamente in una demolizione legittima. Lo dimostra una recente sentenza del Consiglio di Stato che ha annullato un diniego di sanatoria e una successiva ordinanza di demolizione, non perché tutte le opere fossero regolari, ma perché l’istruttoria comunale è stata ritenuta frammentaria e poco chiara.

Il caso riguardava un compendio immobiliare oggetto negli anni di condoni, frazionamenti, cambi di destinazione d’uso e interventi edilizi stratificati. Dopo i sopralluoghi della Polizia municipale, il Comune aveva respinto l’istanza di accertamento di conformità e ordinato la demolizione di numerose opere ritenute abusive.

Ma cosa accade quando l’amministrazione non individua con precisione quali interventi siano realmente privi di titolo?

Un’ordinanza di demolizione può essere annullata per carenza di istruttoria?

Una vicenda edilizia complessa: condoni, cambi d’uso e area di rispetto ferroviaria

La controversia nasce da una situazione tutt’altro che lineare. Nel corso degli anni, sull’area interessata si erano succeduti diversi titoli edilizi: concessioni in sanatoria rilasciate ai sensi della legge n. 47/1985, un permesso di costruire in sanatoria ex legge n. 326/2003, denunce di inizio attività per ristrutturazioni e cambi di destinazione d’uso, oltre a successivi frazionamenti.

Nel tempo, alcuni fabbricati originariamente destinati ad attività commerciali o artigianali erano stati trasformati in unità residenziali. Erano state realizzate tettoie, pensiline, modifiche interne, ampliamenti volumetrici e suddivisioni in più appartamenti. Una parte degli immobili ricadeva inoltre in area di rispetto ferroviario, disciplinata dalle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore, con limiti particolarmente stringenti.

A seguito dei sopralluoghi, il Comune aveva contestato numerosi abusi edilizi, respinto l’istanza di accertamento di conformità e, successivamente, emanato un’ordinanza di demolizione con applicazione delle sanzioni previste dal d.P.R. 380/2001.

Il TAR aveva confermato la legittimità dell’operato comunale.

La società proprietaria aveva quindi proposto appello al Consiglio di Stato.

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La verificazione tecnica: il punto di svolta nel giudizio

In appello, il Consiglio di Stato non si è limitato a riesaminare gli atti amministrativi. Ha fatto qualcosa di più incisivo: ha disposto una verificazione tecnica affidata a un Dipartimento universitario, con l’obiettivo di fare chiarezza su un punto fondamentale.

Quali opere erano realmente abusive? Quali risultavano già condonate? Quali, invece, non sanate ma potenzialmente sanabili alla luce della normativa vigente?

Dalla relazione tecnica è emerso un quadro estremamente articolato.

Alcuni volumi risultavano conformi ai titoli rilasciati, pur con difformità interne. In altri casi erano stati riscontrati cambi di destinazione d’uso da commerciale o artigianale a residenziale non coerenti con i titoli originari. In diverse aree erano presenti tettoie e ampliamenti privi di titolo abilitativo.

Particolarmente delicata la situazione degli immobili ricadenti in area di rispetto ferroviario, dove le Norme Tecniche di Attuazione del PRG impongono vincoli stringenti e, in certi casi, la necessità di pareri specifici dell’ente ferroviario.

Tuttavia – ed è qui il punto decisivo – la verificazione ha evidenziato che la maggior parte dei volumi realizzati era già stata oggetto di precedenti sanatorie, mentre altre opere presentavano un quadro normativo non perfettamente ricostruito nei provvedimenti comunali.

In altre parole, la fotografia amministrativa dell’abuso non coincideva in modo chiaro con la realtà tecnico-giuridica emersa in giudizio.

Istruttoria carente e ordinanza di demolizione: quando il provvedimento è illegittimo

Il Consiglio di Stato ha concentrato la propria attenzione su un aspetto decisivo: la qualità dell’istruttoria che ha portato al diniego di accertamento di conformità e all’ordinanza di demolizione.

In presenza di un compendio immobiliare così stratificato – tra condoni, DIA, cambi di destinazione d’uso, frazionamenti e interventi successivi – l’amministrazione è tenuta a individuare con precisione:

  • quali opere siano effettivamente prive di titolo;
  • quali risultino difformi rispetto ai titoli rilasciati;
  • quali siano già state oggetto di sanatoria;
  • quali non siano condonabili per vincoli urbanistici specifici.

Secondo il Consiglio di Stato, proprio questo passaggio non era stato svolto in modo sufficientemente chiaro.

Dalla verificazione è emerso che il quadro edilizio era molto più articolato rispetto a quanto rappresentato nei provvedimenti comunali. In particolare, non risultava sempre univocamente individuata la porzione di interventi realmente non sanabili, né era stata adeguatamente distinta la situazione delle opere già condonate da quelle eventualmente ancora irregolari.

Una carenza istruttoria di questo tipo non è un dettaglio formale.

Quando si adotta un’ordinanza di demolizione – che incide in modo drastico sul diritto di proprietà – l’amministrazione deve basarsi su un accertamento tecnico rigoroso, completo e coerente. In mancanza, il provvedimento può essere annullato per difetto di istruttoria e di motivazione.

Ed è proprio ciò che è accaduto in questo caso: il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza di primo grado e annullato sia il diniego di sanatoria sia l’ordinanza di demolizione, imponendo all’amministrazione un nuovo riesame alla luce delle risultanze tecniche emerse nel giudizio.

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Sanatoria, normativa sopravvenuta e area di rispetto: cosa cambia davvero

Un altro passaggio estremamente interessante della sentenza riguarda il tema della sanabilità delle opere.

Dalla verificazione tecnica è emerso che una parte consistente dei volumi risultava già oggetto di precedenti condoni. Per altre opere, invece, il quadro era più sfumato: non tutte apparivano automaticamente non sanabili, soprattutto alla luce di eventuali disposizioni normative sopravvenute.

Questo è un punto cruciale.

In materia edilizia, l’accertamento di conformità impone la cosiddetta “doppia conformità”: l’opera deve risultare conforme sia alla disciplina urbanistica vigente al momento della realizzazione, sia a quella in vigore al momento della domanda di sanatoria. Tuttavia, quando nel tempo intervengono modifiche normative, cambi di disciplina o aggiornamenti degli strumenti urbanistici, la valutazione può diventare molto più complessa.

Nel caso esaminato, la presenza di immobili ricadenti in area di rispetto ferroviario – soggetta a vincoli specifici e, in alcuni casi, a pareri vincolanti dell’ente competente – rendeva ancora più delicata l’analisi.

Proprio per questo il Consiglio di Stato ha ritenuto che il Comune avrebbe dovuto distinguere con estrema precisione:

  • le opere insanabili per vincolo assoluto;
  • le opere eventualmente sanabili alla luce della disciplina attuale;
  • le opere già legittimate da precedenti titoli.

Non è sufficiente richiamare in modo generico il contrasto con il PRG o la presenza di un’area di rispetto. Serve un’istruttoria puntuale, che dimostri in concreto perché una determinata opera non possa essere regolarizzata.

La sentenza del Consiglio di Stato: annullamento per carenza istruttoria

Con la sentenza n. 1096 del 2026, pubblicata l’11 febbraio 2026, il Consiglio di Stato (Sezione Sesta) ha accolto l’appello proposto dalla società proprietaria, riformando integralmente la decisione del TAR e annullando sia il diniego di accertamento di conformità sia la successiva ordinanza di demolizione.

Il Collegio ha ritenuto fondato il motivo relativo alla carenza istruttoria, evidenziando come, a fronte di una situazione edilizia estremamente stratificata – tra condoni, titoli in sanatoria, frazionamenti e cambi di destinazione d’uso – l’amministrazione non avesse individuato in modo chiaro e puntuale le opere effettivamente abusive e non sanabili.

Determinante è stata la verificazione tecnica disposta in appello, dalla quale è emerso un quadro più articolato rispetto a quello ricostruito nei provvedimenti comunali. Proprio questa frammentarietà e la non univoca individuazione delle opere insanabili hanno condotto il Consiglio di Stato a ritenere illegittimi gli atti impugnati.

La sentenza ha quindi disposto l’annullamento dei provvedimenti e imposto all’amministrazione un nuovo riesame, alla luce delle risultanze tecniche emerse nel giudizio, compensando le spese di lite ma ponendo a carico del Comune i costi della verificazione.