Abuso nei progetti successivi: esiste una sanatoria implicita?

Un’opera abusiva non diventa regolare soltanto perché compare nelle planimetrie allegate a pratiche edilizie successive. Se quelle pratiche riguardano lavori diversi e il Comune non ha esaminato espressamente la difformità, la rappresentazione grafica non equivale a una sanatoria implicita.

È il punto centrale della sentenza n. 3519/2026 del TAR Campania, Napoli, Sezione Sesta, pubblicata il 4 giugno 2026. Il caso riguardava una vecchia tettoia trasformata in un locale commerciale chiuso, con struttura e volume molto diversi da quelli autorizzati. Negli anni successivi il manufatto era apparso in altri elaborati comunali e in una planimetria catastale, senza però essere oggetto di uno specifico titolo di regolarizzazione.

Il Tribunale ha confermato la demolizione e la chiusura della parte dell’attività esercitata nel volume contestato. Il trascorrere dei decenni, l’inerzia degli uffici e la presenza dell’opera nei disegni non hanno colmato l’assenza del titolo.

Dal progetto della tettoia alla veranda chiusa

All’inizio degli anni Settanta era stato autorizzato il rifacimento di una tettoia preesistente. Il titolo comunale doveva essere letto insieme al nulla osta paesaggistico, che conteneva prescrizioni e correzioni sugli elaborati: struttura leggera, altezza ridotta ed esclusione di alcune parti del progetto.

Lo stato rilevato molti anni dopo era differente. Al posto della copertura aperta risultava una struttura stabile in cemento armato, chiusa su tre lati con infissi e utilizzata come sala dell’esercizio. Il nuovo spazio misurava circa 65 metri quadrati e generava oltre 250 metri cubi di volume.

Per il TAR non si trattava di una tolleranza o di una modifica marginale, ma di un organismo diverso per materiali, struttura, funzione e consistenza. La trasformazione della tettoia in una veranda stabilmente chiusa aveva creato superficie utile e volume, richiedendo uno specifico titolo edilizio.

Quali documenti erano stati invocati

La società che gestiva il locale sosteneva che la configurazione fosse ormai riconosciuta dall’amministrazione. Richiamava una relazione tecnica del progetto originario, pratiche rilasciate negli anni successivi per altri interventi, lavori sugli infissi e una planimetria catastale storica nella quale la veranda risultava disegnata.

Secondo questa tesi, il Comune non avrebbe potuto ignorare documenti conservati per decenni nei propri archivi. La reiterata rappresentazione dell’opera avrebbe inoltre generato affidamento sulla sua regolarità.

Il giudice ha separato ciò che era stato proposto dal privato da ciò che era stato effettivamente assentito. La relazione progettuale non poteva prevalere sulle prescrizioni dell’atto finale e dell’autorità paesaggistica. Le pratiche successive, riferite ad altri lavori, mostravano lo stato dei luoghi ma non autorizzavano la trasformazione contestata.

Disegnare un abuso non significa approvarlo

Un elaborato grafico può avere funzioni diverse. Può descrivere lo stato esistente, delimitare le opere oggetto della domanda oppure rappresentare parti dell’immobile non interessate dall’intervento. Per attribuirgli efficacia abilitativa occorre verificare quale lavoro sia stato richiesto, quale istruttoria abbia svolto il Comune e che cosa disponga il provvedimento conclusivo.

La regola evita che una semplice tavola depositata dal privato produca effetti che la legge collega a un procedimento, a verifiche tecniche e al pagamento delle sanzioni previste. Il silenzio dell’ufficio su una parte estranea alla pratica non può essere trasformato in un’approvazione.

Come si ricostruisce oggi lo stato legittimo

L’articolo 9-bis del DPR 380/2001 consente di ricostruire lo stato legittimo dell’immobile attraverso il titolo che ne ha previsto o legittimato la costruzione, oppure attraverso quello che ha disciplinato l’ultimo intervento riguardante l’intero immobile o l’intera unità, a condizione che l’amministrazione abbia verificato i titoli pregressi. Si aggiungono poi i titoli successivi relativi a interventi parziali.

Questa formulazione non significa che qualunque pratica recente assorba ogni abuso disegnato nelle tavole. Servono un titolo effettivamente rilasciato o assentito, l’oggetto richiesto dalla norma e una verifica comunale della legittimità pregressa. Una pratica limitata alla manutenzione o alla sostituzione di infissi non disciplina per ciò solo l’intero fabbricato.

Neppure il Catasto è irrilevante in assoluto: le informazioni catastali di primo impianto e altri documenti possono concorrere alla ricostruzione nei casi indicati dall’articolo 9-bis. Ma una planimetria aggiornata dopo la realizzazione dell’opera non diventa il permesso di costruire mancante.

Quando un titolo successivo può essere davvero rilevante

Non bisogna cadere nell’errore opposto e considerare inutili tutte le pratiche più recenti. Un titolo successivo può concorrere allo stato legittimo quando abilita espressamente l’intervento parziale considerato oppure quando disciplina l’ultimo intervento che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità e risulta rilasciato dopo la verifica dei titoli pregressi richiesta dalla norma.

Per capire se ricorre questa situazione non basta osservare la tavola. Occorre leggere domanda, relazione asseverata, oggetto del procedimento, eventuali richieste di integrazione, pareri e provvedimento finale. Se l’amministrazione ha esaminato la veranda come opera da autorizzare o regolarizzare, ciò deve emergere dal fascicolo; se la veranda è soltanto disegnata come sfondo di una pratica sugli infissi o su opere interne, manca quel contenuto abilitativo.

Anche un titolo di sanatoria ha confini precisi: identifica opere, consistenza e difformità valutate. Non può essere esteso per analogia a manufatti diversi, né una domanda rimasta senza esito favorevole produce automaticamente gli stessi effetti di un provvedimento rilasciato o di un titolo formatosi nei casi previsti dalla legge.

Il titolo edilizio andava letto con il nulla osta

L’immobile si trovava in un’area sottoposta a tutela. Per questo la licenza comunale originaria non poteva essere isolata dalle correzioni e prescrizioni contenute nel nulla osta dell’autorità competente. La proposta di parte prevedeva una soluzione più ampia, mentre l’assenso finale aveva circoscritto l’intervento al rifacimento della copertura.

L’autorizzazione paesaggistica è autonoma rispetto al titolo edilizio. Nel caso esaminato, il piano paesaggistico vietava nuova volumetria e la trasformazione aveva creato un locale chiuso. Il TAR ha quindi escluso che la documentazione successiva potesse superare anche questo distinto ostacolo.

Nessuna sanatoria per inerzia o decorso del tempo

La demolizione era intervenuta a molti anni di distanza dalla realizzazione. Il gestore invocava la condotta del Comune e i numerosi atti nei quali la veranda era rimasta visibile. Il Tribunale ha però ricordato che l’abuso edilizio ha carattere permanente e che l’inerzia dell’amministrazione non consuma il potere repressivo.

Non esistono una “usucapione urbanistica” o una sanatoria di fatto prodotta dalla tolleranza. Un affidamento qualificato richiede un atto favorevole riferito proprio all’opera, non la sola mancata contestazione di un elemento presente negli elaborati.

Questo non elimina le procedure previste dalla legge. Se ricorrono i requisiti, il proprietario può presentare una domanda espressa di accertamento di conformità ai sensi degli articoli 36 o 36-bis. L’esito richiede però l’esame della tipologia di difformità, delle conformità richieste e degli eventuali vincoli; non può essere presunto da una vecchia tavola.

La demolizione e la chiusura parziale dell’attività

Il Comune aveva ordinato ai proprietari di rimuovere le opere ai sensi dell’articolo 31 del DPR 380/2001. Al gestore era stata invece notificata la cessazione dell’attività limitatamente all’area interessata dall’abuso, perché mancavano conformità urbanistico-edilizia e documentazione strutturale per uno spazio aperto al pubblico.

Il TAR ha ritenuto corretta questa distinzione. L’ordine di demolizione era rivolto ai soggetti in grado di ripristinare l’immobile; il provvedimento commerciale incideva direttamente sul gestore. La mancata notifica personale della demolizione a quest’ultimo non ne invalidava il contenuto, anche perché la società aveva acquisito conoscenza dell’atto e lo aveva impugnato.

Verifiche utili quando i progetti non coincidono

• acquisire dall’archivio comunale provvedimenti, relazioni e tavole complete, comprese correzioni e prescrizioni;
• distinguere lo stato rappresentato dalle opere realmente oggetto di ciascuna pratica;
• confrontare materiali, sagoma, volume, superficie e funzione autorizzati con quelli rilevati;
• verificare separatamente titoli edilizi, autorizzazioni paesaggistiche e adempimenti strutturali;
• non utilizzare Catasto, bollette o anzianità come sostituti di un titolo mancante;
• se emerge una difformità, valutare una procedura espressa prima di nuovi lavori, vendita o utilizzo dei locali.

La decisione del TAR Campania

Il Tribunale ha respinto il ricorso. La tettoia aperta autorizzata negli anni Settanta era stata sostituita da una costruzione chiusa e stabile, diversa per struttura, materiali, volume e destinazione. Le pratiche successive non avevano avuto quell’opera come oggetto e non contenevano alcuna regolarizzazione espressa.

Il principio operativo è netto: vedere un abuso disegnato in un progetto successivo non basta per considerarlo legittimo. Occorre leggere l’oggetto del titolo, il provvedimento finale, le verifiche compiute dall’ente e l’eventuale procedura di sanatoria effettivamente conclusa.

Fonti ufficiali

• TAR Campania, Napoli, Sezione Sesta, sentenza n. 3519/2026
• DPR 380/2001, articolo 9-bis, documentazione e stato legittimo
• DPR 380/2001, articolo 10, interventi subordinati a permesso
• DPR 380/2001, articolo 31, interventi in assenza o totale difformità dal permesso
• DPR 380/2001, articolo 36, accertamento di conformità
• DPR 380/2001, articolo 36-bis, sanatoria delle difformità previste dalla norma
• D.Lgs. 42/2004, articolo 146, autorizzazione paesaggistica
• D.Lgs. 42/2004, articolo 167, ordine di rimessione e compatibilità paesaggistica

Articolo informativo basato sulla pronuncia indicata. La portata di ogni pratica edilizia va ricostruita sul fascicolo completo e sulla normativa applicabile al singolo immobile.