Abuso su area demaniale: la sanzione pecuniaria non sostituisce la demolizione

Quando un’opera abusiva occupa un suolo dello Stato o di un altro ente pubblico, la disciplina ordinaria delle difformità edilizie lascia spazio a una regola speciale. Non è possibile sostituire il ripristino con una sanzione pecuniaria: dopo l’accertamento, l’articolo 35 del D.P.R. 380/2001 impone la demolizione e attribuisce al Comune il compito di eseguirla a spese del responsabile.

Lo ha ribadito il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6538/2026, pubblicata il 18 agosto 2026. Il caso riguardava un fabbricato ampliato in difformità dai titoli, una parte del quale insisteva su terreno privato altrui e una parte su area appartenente al demanio idrico. La presenza di vecchi titoli edilizi e una discrepanza tra mappe catastali e tracciato reale del corso d’acqua non sono bastate a superare l’ordine di demolizione.

La decisione è importante soprattutto per la distinzione tra gli articoli 31, 34 e 35 del Testo unico dell’edilizia. La cosiddetta “fiscalizzazione dell’abuso”, cioè la sanzione pecuniaria che in determinate condizioni può prendere il posto della demolizione di una parziale difformità, non è una soluzione generalizzabile alle costruzioni che occupano suolo pubblico.

Il fabbricato ampliato tra proprietà privata e demanio idrico

La controversia riguardava un edificio realizzato e sopraelevato nel tempo sulla base di diversi titoli edilizi. Dopo un sopralluogo, il Comune aveva rilevato ulteriori difformità e aveva avviato il procedimento sanzionatorio. La successiva domanda di accertamento di conformità era stata respinta e nel 2023 era stato ordinato il ripristino.

L’istruttoria aveva individuato più problemi autonomi. Alcune porzioni dell’edificio occupavano un terreno appartenente a soggetti diversi dal richiedente; un’altra porzione insisteva su una particella intestata al demanio pubblico, ramo idrico. L’area era inoltre interessata da disposizioni di tutela idraulica e idrogeologica, incompatibili con il requisito della conformità necessario per la sanatoria.

La società sosteneva che la rappresentazione catastale del corso d’acqua fosse spostata rispetto allo stato reale dei luoghi. Secondo questa ricostruzione, il torrente scorreva accanto all’edificio e non sotto di esso. Per chiarire ubicazione, proprietà e vincoli, il Consiglio di Stato ha disposto una verificazione tecnica.

L’errore della mappa non ha cambiato la proprietà pubblica

La verificazione ha confermato che il tracciato effettivo del corso d’acqua non coincideva perfettamente con quello raffigurato nella mappa catastale. Questo elemento, però, non dimostrava che il terreno occupato dall’edificio fosse diventato privato.

Il Collegio ha distinto la posizione fisica attuale dell’acqua dalla titolarità dell’area demaniale. Il demanio fluviale non coincide necessariamente con il solo alveo nel quale scorre visibilmente l’acqua, ma può comprendere anche terreni circostanti funzionali al corso d’acqua e soggetti alle sue possibili espansioni. Nel caso esaminato, gli accertamenti tecnici e gli atti di provenienza continuavano a individuare una porzione pubblica occupata dal fabbricato.

Neppure i tentativi compiuti in passato per acquistare quell’area avevano prodotto effetti. La domanda non era stata accolta e non risultava una sdemanializzazione. La proprietà era quindi rimasta pubblica, a prescindere dalla diversa collocazione grafica del torrente.

Perché si applica l’articolo 35 del Testo unico edilizia

L’articolo 35 disciplina gli interventi abusivi realizzati su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato e degli enti pubblici. Riguarda opere eseguite senza permesso di costruire, in totale o parziale difformità dal permesso e, per effetto del comma 3-bis, anche gli interventi riconducibili alla SCIA alternativa eseguiti in assenza o difformità dalla segnalazione.

Una volta accertata la situazione, il dirigente o responsabile dell’ufficio, dopo una diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell’abuso la demolizione e il ripristino, informando l’ente proprietario del suolo. Se l’ordine non viene eseguito, la demolizione è curata dal Comune e i costi restano a carico del responsabile.

Il Consiglio di Stato ha qualificato questa disciplina come speciale rispetto al regime ordinario. La ragione risiede nella particolare gravità dell’occupazione edilizia senza titolo di un bene pubblico: l’amministrazione non dispone di uno spazio per scegliere tra conservazione dell’opera e ripristino sulla base di una valutazione di convenienza.

La sanzione pecuniaria non può sostituire il ripristino

Nel linguaggio corrente si parla di “fiscalizzazione” quando, ricorrendo precisi presupposti, la demolizione viene sostituita da una sanzione pecuniaria. L’ipotesi più nota è quella dell’articolo 34, comma 2, per una parziale difformità dal permesso che non possa essere rimossa senza pregiudicare la parte eseguita in conformità.

Questa possibilità non equivale a una sanatoria: l’opera non diventa automaticamente regolare e restano distinti gli eventuali effetti sullo stato legittimo. Soprattutto, non si tratta di un rimedio disponibile a richiesta del proprietario in qualunque procedimento demolitorio.

Per gli abusi su suolo pubblico l’articolo 35 non contempla l’alternativa pecuniaria. È questo il punto ribadito dalla sentenza: anche limitandosi alla porzione demaniale, il regime applicabile conduce alla demolizione, non al pagamento di una somma sostitutiva.

I vecchi titoli edilizi non legittimano l’ampliamento successivo

La presenza di concessioni e permessi rilasciati negli anni non ha impedito l’applicazione della disciplina repressiva. Il contenzioso riguardava difformità e ampliamenti ulteriori rispetto ai progetti assentiti, emersi durante il sopralluogo e nella pratica di sanatoria.

Un titolo precedente legittima soltanto le opere che ne rispettano contenuto, sagoma, consistenza e condizioni. Non copre automaticamente trasformazioni successive e non attribuisce al titolare un diritto reale su terreno altrui o demaniale. Nel caso concreto, inoltre, il Comune aveva conosciuto gli esiti delle controversie proprietarie soltanto in un momento successivo.

La sentenza non afferma che ogni errore commesso dall’amministrazione al momento del rilascio di un titolo sia irrilevante. Stabilisce però che, nel perimetro di quel giudizio, le difformità non sanate e l’occupazione del suolo pubblico restavano accertate; le censure contro i titoli originari non erano state riproposte in modo idoneo nell’appello.

Perché la sanatoria è stata negata

Il rigetto dell’accertamento di conformità poggiava su più ragioni. Oltre alla mancanza di piena legittimazione del richiedente rispetto ai terreni coinvolti, l’ampliamento non possedeva la conformità urbanistica ed edilizia richiesta né al momento della realizzazione né a quello della domanda.

La verificazione aveva inoltre confermato la presenza di discipline idrauliche e idrogeologiche incidenti sull’area. La sentenza precisa che il rigetto della sanatoria era rimasto efficace e non era stato autonomamente impugnato. Anche eliminando una delle motivazioni, le altre ragioni autonome avrebbero continuato a sostenere l’ordine.

È quindi improprio leggere la decisione come una regola fondata esclusivamente sul dato catastale. Il Consiglio di Stato ha valutato titolarità pubblica, atti civili, precedenti richieste di acquisto, rilievi tecnici, disciplina del demanio e vincoli urbanistico-idraulici.

Chi esegue la demolizione e chi sostiene i costi

Nel regime dell’articolo 35 il responsabile riceve l’ordine di demolizione e ripristino, preceduto dalla diffida prevista dalla norma. L’esecuzione materiale, in caso di mancato adempimento, è curata dal Comune, mentre la spesa viene posta a carico del responsabile dell’abuso.

Resta inoltre fermo il potere di autotutela dell’ente proprietario del bene pubblico. Procedimento edilizio e tutela dominicale del demanio possono quindi affiancarsi: l’intervento comunale reprime l’illecito urbanistico, mentre lo Stato o l’ente titolare conserva gli ulteriori strumenti per recuperare e proteggere il proprio suolo.

La decisione del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendolo anche inammissibile per alcuni profili. L’istruttoria tecnica ha confermato l’occupazione di una porzione demaniale e di terreno privato altrui, oltre alla presenza delle ulteriori condizioni ostative alla sanatoria.

L’errore nella rappresentazione del corso d’acqua non provava una diversa proprietà dei terreni. Per la porzione costruita sul demanio restava applicabile l’articolo 35: nessuna sanzione pecuniaria sostitutiva e nessuna valutazione discrezionale sull’opportunità di conservare l’abuso. L’ordine di ripristino è stato quindi confermato.

Fonti normative e giurisprudenziali

• Consiglio di Stato, Sezione II, sentenza n. 6538/2026
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 35
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 34
• R.D. 25 luglio 1904, n. 523, articolo 96