Permesso di costruire: niente silenzio-assenso senza piano attuativo

Il decorso del termine non fa nascere automaticamente un permesso di costruire quando il piano regolatore subordina l’edificazione a un piano attuativo che non è mai stato approvato. In una situazione del genere, infatti, il solo titolo edilizio non è sufficiente a rendere realizzabile l’intervento.

Lo ha chiarito il TAR Campania con la sentenza n. 4969/2026, pubblicata il 12 agosto 2026. Il Tribunale ha escluso il silenzio-assenso sia per l’assenza dello strumento urbanistico preventivo sia perché la domanda non indicava con precisione la destinazione d’uso del fabbricato.

La pronuncia è importante perché distingue una domanda eventualmente non conforme alla disciplina edilizia da una domanda che non può produrre il titolo tacito perché priva dei suoi presupposti strutturali.

La richiesta per costruire nell’area industriale

La controversia riguardava la realizzazione di una struttura di oltre 200 metri quadrati, descritta genericamente come destinata al servizio dell’industria. Il terreno ricadeva in una zona nella quale le norme tecniche del piano regolatore rinviavano a un piano particolareggiato da coordinare con la pianificazione dell’area industriale.

Il piano attuativo richiesto dalle norme urbanistiche, però, non risultava né adottato né approvato. Anche la destinazione concreta del nuovo edificio non era stata definita: la domanda ripeteva sostanzialmente la formula generale contenuta nella disciplina di zona senza chiarire quale attività sarebbe stata effettivamente svolta.

Dopo l’inerzia iniziale dell’amministrazione, la richiedente si era rivolta al giudice per ottenere una decisione espressa o, in alternativa, l’attestazione della formazione del silenzio-assenso. Il Comune aveva successivamente negato il permesso, contestando il piano attuativo mancante, l’insufficiente urbanizzazione e diverse carenze del progetto.

Quando si forma il silenzio-assenso sul permesso di costruire

L’articolo 20, comma 8, del D.P.R. 380/2001 stabilisce che, decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento senza un diniego motivato, sulla domanda di permesso di costruire si forma il silenzio-assenso. Per gli immobili sottoposti a determinati vincoli operano, però, le regole specifiche indicate dalla stessa disposizione.

La giurisprudenza ha chiarito che il titolo tacito può formarsi anche quando l’intervento presenti profili di contrasto con la legge: in quel caso l’amministrazione deve eventualmente intervenire con gli strumenti previsti per rimuovere il titolo. Ciò presuppone, tuttavia, una domanda riconoscibile, presentata dal soggetto legittimato, corredata degli elementi essenziali e riferita a un procedimento che può effettivamente concludersi con il rilascio del permesso.

Non basta quindi depositare una qualunque istanza e attendere la scadenza del termine. La domanda deve essere aderente al modello previsto dalla legge e deve consentire di individuare con certezza l’intervento sul quale dovrebbe prodursi l’assenso.

Perché il piano attuativo mancante impedisce il titolo tacito

Nel caso esaminato, il piano regolatore non consentiva l’intervento edilizio diretto: prima del permesso era necessaria l’approvazione di uno strumento attuativo. Il TAR ha quindi ritenuto che la domanda non rientrasse nel modello normativo capace di produrre il silenzio-assenso.

Il permesso di costruire, espresso o tacito, non può sostituire il piano attuativo. Quest’ultimo serve a organizzare unitariamente viabilità, reti, parcheggi, standard e inserimento dei nuovi edifici. Se lo strumento urbanistico generale impone questa fase, il semplice decorso del tempo non permette di saltarla.

Il punto non è che il progetto fosse soltanto non conforme a una singola prescrizione. Mancava il presupposto urbanistico che avrebbe consentito al Comune di esaminare e autorizzare direttamente l’intervento sul singolo lotto.

L’eccezione delle aree già completamente urbanizzate

La presenza di edifici o di alcune opere di urbanizzazione non elimina automaticamente l’obbligo del piano. Secondo il TAR, si può prescindere dallo strumento attuativo soltanto in situazioni eccezionali, quando la zona sia già completamente edificata e urbanizzata e la situazione reale risulti incompatibile con un’ulteriore pianificazione di dettaglio.

Nel giudizio non era stata fornita questa prova. Dagli atti emergeva, al contrario, la necessità di ridisegnare organicamente le infrastrutture della zona. La presenza di edificazione abusiva e lo sviluppo disordinato dell’area non dimostravano il completamento della pianificazione: confermavano la necessità di un coordinamento urbanistico.

Neppure l’impegno del proprietario a realizzare strada e altre opere insieme al fabbricato era sufficiente. L’articolo 12, comma 2, del Testo Unico Edilizia consente di collegare il permesso all’impegno di eseguire le urbanizzazioni, ma non permette di sostituire un piano attuativo espressamente richiesto dal PRG.

La destinazione d’uso generica rendeva incompleta la domanda

Il TAR ha individuato un secondo ostacolo autonomo. L’espressione “struttura al servizio dell’industria” non spiegava quale funzione concreta avrebbe avuto l’edificio. In un’area destinata ad attrezzature collettive e organismi promozionali, la formula non permetteva di stabilire attività, carico urbanistico, impianti e requisiti applicabili.

La destinazione d’uso delimita l’oggetto del titolo edilizio. Se manca, non è possibile sapere con sufficiente precisione che cosa l’amministrazione avrebbe autorizzato attraverso il proprio silenzio. Per questo la carenza è stata considerata strutturale e non una semplice irregolarità sanabile dopo la formazione del titolo.

Lo stesso vale, in linea generale, quando elaborati, asseverazione e relazione tecnica non consentono di ricostruire natura, dimensioni o perimetro dell’intervento. Il silenzio-assenso non può avere un oggetto più ampio o diverso da quello chiaramente rappresentato nella domanda.

Il diniego tardivo non è stato annullato

Il ricorso originario contro il silenzio del Comune è divenuto improcedibile dopo l’adozione del provvedimento espresso. Il TAR ha poi respinto l’impugnazione del diniego, escludendo che prima di esso si fosse già formato un permesso tacito.

Il diniego conteneva più ragioni. Alcune contestazioni aggiuntive non erano perfettamente coincidenti con il preavviso di rigetto, ma ciò non ha determinato l’annullamento dell’atto: l’assenza del piano attuativo e le altre ragioni decisive erano già state comunicate ed erano sufficienti a sostenere il risultato.

La sentenza, dunque, non afferma che ogni provvedimento adottato fuori termine sia sempre valido. Nel caso concreto il punto determinante era precedente: il titolo tacito non si era mai formato, perché la domanda non poteva produrlo.

Cosa verificare prima di confidare nel silenzio del Comune

Prima di considerare formato un permesso per silenzio-assenso occorre controllare non soltanto la data di presentazione, ma anche la legittimazione del richiedente, la completezza della pratica, la precisa destinazione d’uso, gli elaborati progettuali, la presenza di vincoli e le prescrizioni del piano regolatore.

È essenziale verificare se le NTA consentano l’intervento diretto oppure richiedano un piano di lottizzazione, un piano particolareggiato o un altro strumento attuativo. Nel secondo caso, l’eventuale edificazione senza piano deve essere sostenuta da una situazione eccezionale e documentata di completa urbanizzazione, non dalla sola presenza di costruzioni nelle vicinanze.

La richiesta dell’attestazione prevista dall’articolo 20 può essere utile per documentare il decorso dei termini, ma non risolve carenze strutturali della domanda. Prima di iniziare i lavori è quindi prudente affidare a un tecnico la verifica congiunta della pratica edilizia e della disciplina urbanistica applicabile al lotto.

Fonti

• TAR Campania, Napoli, Sezione II, sentenza n. 4969/2026;
• D.P.R. 380/2001, articolo 20;
• D.P.R. 380/2001, articolo 12.