Cambio d’uso autorizzato ma lavori incompleti: niente bonus volumetrico

Un permesso di costruire che autorizza il passaggio di un fabbricato da direzionale a residenziale consente di eseguire l’intervento, ma non trasforma da solo e immediatamente l’edificio. Se le opere non sono state ultimate, quella nuova destinazione non può essere utilizzata per ottenere un incentivo volumetrico riservato agli edifici residenziali.

È il principio applicato dal Consiglio di Stato, Sezione Quarta, nella sentenza n. 6347/2026, pubblicata il 5 agosto 2026. Il Collegio ha accolto l’appello del Comune e confermato il diniego opposto a un progetto che aggiungeva nuovi piani e oltre 1.100 metri cubi a un immobile ancora in trasformazione.

La decisione affronta due questioni distinte: il momento in cui un cambio di destinazione d’uso collegato a lavori può essere fatto valere per accedere a un beneficio e il limite oltre il quale una variante diventa un progetto nuovo e autonomo.

Il cambio da uffici ad abitazioni e la richiesta di un nuovo ampliamento

La vicenda riguardava un edificio originariamente destinato a uso direzionale. Nel febbraio 2024 era stato rilasciato un permesso di costruire per ristrutturarlo e convertirlo a uso residenziale; il cantiere era iniziato il mese successivo.

Mentre quei lavori erano ancora in corso, nel febbraio 2025 la società titolare dell’intervento presentava una nuova istanza, qualificandola come variante. Il progetto prevedeva la realizzazione di un quarto piano e di un ulteriore vano al quinto piano, con un incremento complessivo della volumetria pari a 1.106,60 metri cubi. Per rendere possibile l’ampliamento veniva richiesto l’incentivo previsto dall’articolo 33-quater della Legge regionale Campania n. 16/2004, applicabile, secondo la disciplina esaminata in giudizio, ai fabbricati di edilizia residenziale.

Il Comune negava il nuovo titolo per due ragioni principali. Da una parte riteneva che l’edificio fosse ancora materialmente direzionale, perché il cambio d’uso autorizzato non era stato completato; dall’altra considerava l’aggiunta dei nuovi piani una variazione essenziale, tale da sostituire il progetto originario e da integrare una nuova costruzione non conforme alla disciplina urbanistica locale.

Il TAR aveva inizialmente annullato il diniego, valorizzando la validità e l’efficacia del primo permesso di costruire. Il Comune ha però impugnato quella decisione, sostenendo che nessuno avesse messo in discussione la vigenza del titolo: la controversia riguardava invece la possibilità di utilizzare una destinazione d’uso non ancora concretamente realizzata per ottenere un ulteriore bonus.

Il permesso abilita i lavori, ma non sostituisce la trasformazione materiale

Il Consiglio di Stato ha condiviso la ricostruzione del Comune. Il primo permesso rimaneva valido e consentiva alla società di portare a termine la ristrutturazione autorizzata. Questo effetto giuridico, tuttavia, non coincideva con l’avvenuta trasformazione materiale dell’edificio.

Il progetto avrebbe potuto non essere completato, essere abbandonato oppure non essere eseguito nei termini del titolo. Fino all’ultimazione delle opere, quindi, il fabbricato non poteva essere considerato residenziale allo specifico fine di ottenere l’incentivo regionale richiesto. Il Collegio ha perciò escluso che bastasse esibire il permesso del 2024, senza che il cambio d’uso collegato ai lavori fosse stato effettivamente realizzato.

La conclusione non significa che ogni mutamento di destinazione produca effetti soltanto con la fine lavori. La pronuncia riguarda un cambio d’uso inserito in un intervento edilizio ancora in corso e utilizzato come presupposto per un beneficio riservato a una determinata tipologia di edificio. Il caso deve essere distinto dai mutamenti senza opere e dalle altre fattispecie oggi disciplinate dall’articolo 23-ter del Testo unico dell’edilizia.

Lo stato legittimo dell’immobile non era contestato

La sentenza è stata intercettata dal radar editoriale attraverso il tema dello stato legittimo, ma su questo punto occorre evitare un equivoco. Il Consiglio di Stato afferma espressamente che non erano in discussione né lo stato legittimo del fabbricato né il diritto di completare le opere già assentite.

L’articolo 9-bis, comma 1-bis, del D.P.R. n. 380/2001 entrava nel confronto tra le parti, ma non risolveva la questione decisiva. Anche un titolo valido e correttamente inserito nella storia edilizia del fabbricato non consente di considerare già realizzata un’opera che, nella realtà, è ancora in corso.

In termini pratici, la verifica dello stato legittimo e quella dei requisiti per accedere a un incentivo sono controlli collegati ma non sovrapponibili. Il primo ricostruisce titoli e trasformazioni dell’immobile; il secondo richiede di accertare anche le condizioni specifiche previste dalla norma agevolativa al momento della domanda.

L’aggiunta dei nuovi piani non era una semplice variante

Il diniego è stato ritenuto corretto anche per un secondo motivo. Il nuovo progetto modificava volume, sagoma e altezza dell’edificio, aggiungendo un piano completo e un ulteriore vano. Per il Consiglio di Stato un intervento di questa consistenza non poteva essere trattato come una modifica accessoria della ristrutturazione già autorizzata.

Richiamando gli articoli 3 e 32 del D.P.R. n. 380/2001, il Collegio ha qualificato l’opera come nuova costruzione e l’istanza come variante essenziale. La differenza è sostanziale: una variante ordinaria resta collegata al permesso originario quando introduce modifiche qualitative o quantitative non rilevanti; la variante essenziale, invece, configura un progetto nuovo, autonomo e sostitutivo, per il quale serve un nuovo permesso e valgono le disposizioni applicabili alla sua realizzazione.

Non è dunque il nome attribuito dal richiedente alla pratica a determinarne il regime. Se l’intervento altera in modo radicale sagoma, volume, superfici e altezza, il Comune deve valutarne la consistenza effettiva e può riqualificarlo, verificandone nuovamente la conformità urbanistico-edilizia.

Il diniego torna valido, ma la sentenza non annulla il primo permesso

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello comunale, riformato la decisione del TAR e respinto il ricorso presentato in primo grado. Il diniego alla nuova istanza resta quindi efficace; le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la particolarità e la novità delle questioni affrontate.

La pronuncia non dichiara decaduto né annulla il permesso rilasciato nel 2024. La società conserva, nei limiti e nei termini propri di quel titolo, il diritto di completare l’intervento originariamente assentito. Ciò che viene escluso è l’uso anticipato del futuro cambio di destinazione come requisito per ottenere il bonus volumetrico e realizzare un progetto sostanzialmente diverso.

Prima di presentare un ampliamento durante un cantiere già autorizzato, diventa quindi essenziale verificare tre elementi separati: quale sia la destinazione effettiva dell’edificio in quel momento, se il beneficio invocato richieda un fabbricato già appartenente a una specifica categoria funzionale e se le modifiche possano ancora qualificarsi come variante oppure impongano un nuovo permesso di costruire.

Fonti normative e giurisprudenziali

• Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza n. 6347/2026
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articoli 3, 9-bis, 23-ter e 32