Fiscalizzazione dell’abuso: il TAR chiarisce perché non blocca la demolizione

La fiscalizzazione dell’abuso edilizio non deve essere valutata dal Comune prima di emettere un ordine di demolizione. Inoltre, la sanzione pecuniaria prevista per le opere in parziale difformità non può essere invocata quando gli interventi sono stati eseguiti in totale assenza di titolo.

Sono i due chiarimenti centrali della sentenza n. 13670/2026 del TAR Lazio, Sezione II-quater, pubblicata il 27 luglio 2026. Il Tribunale ha respinto il ricorso contro un’ordinanza di demolizione relativa a diversi manufatti privi di permesso di costruire.

La decisione non esclude in assoluto che una demolizione possa essere sostituita da una sanzione pecuniaria. Spiega, però, in quale fase deve essere esaminata questa possibilità e soprattutto ricorda che l’articolo 34 del Testo Unico Edilizia ha un ambito di applicazione preciso.

Il caso: muri, rimessa e altre opere realizzate senza titolo

L’ordine comunale riguardava più opere realizzate sullo stesso terreno. Nell’accertamento erano stati indicati diversi muri perimetrali e di contenimento in blocchi di cemento, una struttura chiusa su tre lati adibita a garage o rimessa per attrezzi, una piccola legnaia adiacente e alcune colonne predisposte per cancelli.

Secondo il provvedimento impugnato, questi interventi erano stati eseguiti in assenza di titolo edilizio. Il proprietario non contestava soltanto la misura ripristinatoria, ma anche alcuni aspetti formali e procedurali: la copia notificata dell’ordinanza, la mancata comunicazione di avvio del procedimento e l’assenza del preavviso di rigetto.

Il motivo più rilevante sul piano edilizio riguardava però la possibilità che la rimozione delle opere arrecasse pregiudizio alla parte regolare dell’immobile. Secondo la parte ricorrente, prima di ordinare la demolizione il Comune avrebbe dovuto svolgere una verifica tecnica e valutare l’applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall’articolo 34, comma 2, del D.P.R. 380/2001.

La fiscalizzazione si valuta nella fase esecutiva

Il TAR ha escluso che la verifica sulla fiscalizzazione costituisca un passaggio necessario prima dell’ordine di demolizione. La possibilità di sostituire il ripristino con una sanzione pecuniaria deve essere valutata nella successiva fase esecutiva, autonoma rispetto a quella che si conclude con l’ingiunzione.

Questo significa che l’ordine non diventa illegittimo soltanto perché il Comune, al momento della sua adozione, non ha già accertato se la rimozione possa danneggiare la parte conforme del fabbricato. La verifica tecnica può assumere rilievo quando l’amministrazione passa all’esecuzione della misura.

La sentenza precisa anche su chi ricade l’onere della prova. È il soggetto interessato a dover dimostrare in modo rigoroso l’obiettiva impossibilità di demolire la parte abusiva senza pregiudicare quella legittima. Non è sufficiente una generica affermazione sulla difficoltà dell’intervento o sul rischio di danni: servono elementi tecnici capaci di descrivere il collegamento strutturale e le conseguenze concrete del ripristino.

La fiscalizzazione, quindi, non opera come una libera alternativa alla demolizione e non può essere scelta per ragioni di convenienza economica. È una misura eccezionale, applicabile solo quando ricorrono i presupposti previsti dalla legge.

Perché l’articolo 34 non era applicabile

Nel caso esaminato esisteva anche un ostacolo preliminare. L’articolo 34 del D.P.R. 380/2001 disciplina gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire. Presuppone dunque l’esistenza di un titolo edilizio rispetto al quale una parte dell’opera risulti difforme.

Le opere oggetto della sentenza, invece, erano state contestate come realizzate in totale assenza di titoli. Per il TAR non si trattava di stabilire quanto gli interventi si discostassero da un progetto autorizzato: mancava a monte il permesso al quale rapportarli.

In una situazione del genere non è possibile trasferire automaticamente il meccanismo dell’articolo 34 a opere integralmente prive di titolo. Il Tribunale ha ritenuto applicabile la demolizione e la riduzione in pristino previste dall’articolo 31 del Testo Unico Edilizia.

La distinzione è decisiva: parziale difformità, totale difformità e assenza di permesso non sono formule intercambiabili. La corretta qualificazione dell’abuso determina il regime sanzionatorio e deve derivare dal confronto tra lo stato reale, il titolo edilizio e gli elaborati approvati.

Avvio del procedimento e preavviso di rigetto

Il ricorso contestava anche la mancata comunicazione di avvio del procedimento prevista dall’articolo 7 della Legge 241/1990. Il TAR ha richiamato il principio secondo cui l’ordine di demolizione è un atto dovuto e vincolato: quando è evidente che la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto cambiare il contenuto del provvedimento, l’omissione non ne determina l’annullamento, in applicazione dell’articolo 21-octies della Legge 241/1990.

Il Tribunale non formula però una regola priva di eccezioni. La partecipazione può assumere rilievo quando la qualificazione dei fatti richiede accertamenti particolarmente complessi, per esempio per stabilire l’entità di una difformità. In questa vicenda, invece, le opere erano state considerate completamente prive di permesso e non erano stati indicati elementi che avrebbero condotto a un esito diverso.

È stato respinto anche il motivo relativo al preavviso di rigetto. L’articolo 10-bis della Legge 241/1990 riguarda i procedimenti avviati su istanza di parte. L’ordine di demolizione nasce invece da un procedimento d’ufficio nell’ambito della vigilanza urbanistico-edilizia prevista dall’articolo 27 del D.P.R. 380/2001.

Quanto alla copia notificata dell’ordinanza, il TAR ha qualificato la mancanza dell’attestazione di conformità come un’irregolarità formale riferibile, al più, all’efficacia della comunicazione e non alla validità dell’atto originale. Nel caso concreto la copia risultava comunque sottoscritta e consegnata attraverso il procedimento di notifica.

Che cosa produce la sentenza e cosa non stabilisce

Il TAR ha respinto il ricorso: l’ordine di demolizione resta quindi valido per le opere esaminate. La sentenza conferma che la fiscalizzazione non è una condizione da verificare obbligatoriamente prima dell’ingiunzione e che l’articolo 34 non si applica a interventi eseguiti in assoluta carenza di titolo.

La decisione non stabilisce che la sanzione pecuniaria sia sempre esclusa. Il principio riguarda opere prive di permesso e non impedisce di valutarla, nella fase corretta, quando si è realmente in presenza di una parziale difformità e la demolizione non può avvenire senza compromettere la parte conforme.

Non afferma neppure che la comunicazione di avvio sia irrilevante in ogni procedimento edilizio. Il giudice ha deciso sulla base della natura vincolata dell’ordine e dell’assenza, in quella specifica controversia, di elementi capaci di modificarne il contenuto.

Cosa verificare prima di invocare la sanzione pecuniaria

Prima di chiedere la fiscalizzazione occorre ricostruire con precisione il regime dell’opera. Un tecnico deve verificare il titolo originario, gli elaborati approvati, lo stato legittimo dell’immobile e le difformità effettivamente riscontrate. Solo così è possibile capire se il caso rientri davvero nell’articolo 34 oppure in un’altra disposizione del Testo Unico Edilizia.

Se la difformità è parziale, la richiesta deve essere sostenuta da una valutazione tecnica dettagliata. La documentazione dovrebbe individuare la parte conforme, spiegare perché quella abusiva non sia separabile in sicurezza e dimostrare il pregiudizio strutturale che deriverebbe dalla demolizione. La sola presenza di opere collegate o il costo elevato del ripristino non bastano.

Va infine ricordato che la sanzione pecuniaria non equivale a una sanatoria: il suo pagamento evita la rimozione nei casi previsti, ma non trasforma automaticamente l’opera in un intervento autorizzato né risolve ogni conseguenza urbanistica o civilistica. La qualificazione dell’abuso e gli effetti della fiscalizzazione devono essere verificati sul caso concreto.