Il tema del cambio di destinazione d’uso è diventato, negli ultimi anni, uno dei nodi più delicati dell’edilizia urbana. Da un lato c’è l’esigenza concreta di riconvertire immobili inutilizzati, come uffici o locali direzionali; dall’altro, le resistenze dei Comuni, spesso ancorate a strumenti urbanistici datati e poco flessibili.

In questo scenario si inserisce una recente decisione del TAR Lazio, che affronta in modo diretto il rapporto tra normativa statale e regole urbanistiche comunali, alla luce delle novità introdotte dal cosiddetto decreto Salva Casa.

La sentenza chiarisce fino a che punto un’amministrazione comunale possa limitare il cambio di destinazione d’uso di una singola unità immobiliare e, soprattutto, quando le vecchie norme di piano debbano cedere il passo alla legge nazionale.

Ma il Comune può ancora bloccare una SCIA solo richiamando il piano regolatore? Le regole urbanistiche locali valgono più del Testo Unico dell’Edilizia aggiornato?

Il caso: cambio di destinazione d’uso senza opere e stop del comune

La vicenda esaminata dal TAR Lazio riguarda una singola unità immobiliare situata all’interno di un edificio a prevalente destinazione residenziale, inserito in un tessuto urbano già consolidato.

L’immobile era formalmente destinato a uso ufficio, ma il proprietario aveva presentato una SCIA per il cambio di destinazione d’uso ad abitazione, senza esecuzione di opere edilizie. Si trattava quindi di un mutamento puramente funzionale, volto a rendere l’unità coerente con il contesto dell’edificio e del quartiere.

Nonostante ciò, l’amministrazione comunale ha ritenuto l’intervento non conforme alla disciplina urbanistica vigente, dichiarando l’inefficacia della SCIA e vietando la prosecuzione dell’attività. Alla base del diniego, il Comune ha richiamato le Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore, secondo cui il passaggio da ufficio ad abitazione sarebbe ammesso solo in ipotesi di “ripristino” di una precedente destinazione residenziale.

Secondo questa impostazione, il cambio di destinazione d’uso non sarebbe stato consentito, a prescindere dal fatto che l’intervento non comportasse lavori edilizi e che l’edificio avesse già una chiara vocazione abitativa.

Proprio questo contrasto tra SCIA presentata dal privato e lettura restrittiva delle norme comunali ha dato origine al ricorso davanti al giudice amministrativo.

Il diniego del comune e il richiamo alle vecchie regole urbanistiche

Per giustificare il blocco del cambio di destinazione d’uso, l’amministrazione comunale ha fatto leva sulle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore, interpretandole in modo particolarmente restrittivo.

In base a questa lettura, il passaggio da ufficio ad abitazione sarebbe consentito solo in caso di “ripristino”, cioè quando l’unità immobiliare fosse già stata in passato destinata a uso abitativo. In assenza di una precedente destinazione residenziale, il cambio sarebbe stato, secondo il Comune, automaticamente vietato.

Questa impostazione prescindeva però da alcuni elementi rilevanti:

  • l’assenza di opere edilizie;
  • la collocazione dell’unità in un edificio già prevalentemente residenziale;
  • la finalità dell’intervento, orientata all’allineamento dell’uso dell’immobile con il contesto urbano circostante.

Il Comune ha inoltre sostenuto che tali limiti urbanistici potessero operare indipendentemente dal titolo edilizio utilizzato, rendendo irrilevante il fatto che il privato avesse presentato una SCIA anziché richiedere un permesso di costruire.

È proprio su questo punto che si è aperto il vero nodo giuridico della controversia: le norme comunali possono ancora impedire il cambio di destinazione d’uso quando la legge statale, nel frattempo, ha introdotto una disciplina più favorevole?

Il decreto salva casa e la nuova disciplina del cambio di destinazione d’uso

Il cuore della decisione del giudice amministrativo si trova nella normativa statale sopravvenuta, in particolare nell’articolo 23-ter del Testo Unico dell’Edilizia, così come modificato dal decreto Salva Casa.

Questa disposizione ha introdotto una disciplina molto più favorevole per i cambi di destinazione d’uso funzionali, cioè quelli che:

  • non comportano opere edilizie;
  • riguardano singole unità immobiliari;
  • determinano il passaggio da una categoria funzionale a un’altra (ad esempio da ufficio ad abitazione).

La norma stabilisce che tali cambi sono ammissibili, anche all’interno delle zone urbane consolidate, purché siano rispettate alcune condizioni generali, come il rispetto della normativa di settore e delle regole igienico-sanitarie.

Un aspetto centrale è che il legislatore ha previsto la possibilità di realizzare questi interventi mediante SCIA, senza imporre automaticamente il permesso di costruire. Si tratta di una scelta chiara, orientata a:

  • favorire il riuso del patrimonio edilizio esistente;
  • ridurre il consumo di suolo;
  • rendere più flessibile l’organizzazione delle città.

Il decreto, tuttavia, lascia ai Comuni un margine di intervento, consentendo loro di fissare “specifiche condizioni”. Ed è proprio su questa espressione che si è concentrata l’attenzione del giudice.

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Le “specifiche condizioni”: cosa possono (davvero) imporre i comuni

Nel valutare la legittimità del diniego comunale, il giudice si è soffermato su un concetto chiave introdotto dal decreto Salva Casa: quello delle “specifiche condizioni” che i Comuni possono prevedere in materia di cambio di destinazione d’uso.

Secondo la sentenza, queste condizioni non possono essere generiche, né tantomeno ricavate automaticamente da norme urbanistiche vecchie o anteriori alla riforma. Al contrario, devono possedere caratteristiche ben precise.

In particolare, le condizioni comunali:

  • devono essere puntuali e non discriminatorie;
  • devono essere espressamente formulate dopo l’entrata in vigore della nuova disciplina statale;
  • devono essere adeguatamente motivate, ad esempio per ragioni concrete di tutela del decoro urbano, della sicurezza o della salute pubblica.

Il giudice chiarisce un passaggio fondamentale: le limitazioni non possono essere implicitamente desunte dalle Norme Tecniche di Attuazione vigenti, soprattutto quando queste risultano più restrittive della legge statale.

Nel caso esaminato, la regola comunale che consentiva il cambio di destinazione d’uso solo in caso di “ripristino” è stata ritenuta inidonea a costituire una “specifica condizione” valida. Si trattava infatti di una previsione:

  • precedente al decreto Salva Casa;
  • priva di una motivazione aggiornata;
  • non calibrata sul nuovo equilibrio tra interesse pubblico e diritto del privato.

Ed è proprio da questa valutazione che prende forma la conclusione più incisiva della sentenza.

La gerarchia delle fonti: quando la norma comunale deve essere disapplicata

Arrivati a questo punto, il ragionamento del giudice segue un principio classico del diritto amministrativo: la gerarchia delle fonti.

Le Norme Tecniche di Attuazione del Piano Regolatore hanno natura regolamentare. Questo significa che possono disciplinare nel dettaglio l’attività edilizia, ma non possono entrare in contrasto con una norma di rango primario, come il Testo Unico dell’Edilizia.

Nel caso esaminato, il giudice ha rilevato un conflitto evidente:

  • da un lato, la legge statale consente il cambio di destinazione d’uso funzionale tramite SCIA;
  • dall’altro, la norma comunale lo vieta quasi automaticamente, salvo ipotesi residuali di ripristino.

In presenza di questa antinomia, la soluzione non è l’annullamento della norma urbanistica, ma la sua disapplicazione nel caso concreto. In altre parole, la regola comunale cede il passo alla disciplina statale, che diventa l’unico parametro di riferimento.

Questo passaggio è particolarmente rilevante perché conferma che:

  • le previsioni urbanistiche più restrittive diventano recessive;
  • il privato può contestarle quando vengono applicate, senza doverle impugnare in via preventiva;
  • il giudice può valutare direttamente la loro compatibilità con la legge nazionale.

Alla luce di questi principi, il cambio di destinazione d’uso oggetto della controversia è stato ritenuto pienamente ammissibile.

L’annullamento del provvedimento e le conseguenze concrete della sentenza

Alla luce dei principi richiamati, il giudice amministrativo ha ritenuto illegittimo il provvedimento comunale che aveva dichiarato inefficace la SCIA e disposto l’archiviazione della pratica.

Con la sentenza del TAR n. 2533/2026 il diniego è stato quindi annullato, con la conseguenza che il cambio di destinazione d’uso da ufficio ad abitazione è stato riconosciuto come legittimo, in quanto conforme alla normativa statale vigente.

Un aspetto significativo della decisione è che il giudice ha riconosciuto la novità e complessità delle questioni trattate, compensando integralmente le spese di giudizio. Questo passaggio conferma che ci si trova di fronte a un terreno ancora in evoluzione, su cui molti Comuni non hanno adeguato i propri strumenti urbanistici.

Dal punto di vista pratico, la sentenza invia un messaggio chiaro:

  • i Comuni non possono continuare ad applicare automaticamente regole superate;
  • i cambi di destinazione d’uso senza opere trovano oggi una tutela rafforzata;
  • la SCIA torna ad essere uno strumento pienamente efficace, se correttamente utilizzato.

Per proprietari, tecnici e operatori immobiliari, questa decisione rappresenta un precedente importante, destinato a incidere su numerose situazioni analoghe.