Una sanatoria edilizia può davvero mettere al riparo da un’ordinanza di demolizione? E cosa accade quando un immobile ricade in area vincolata ma manca – o viene meno – l’autorizzazione paesaggistica? La recente sentenza n. 22615/2025 del TAR riaccende i riflettori su un tema delicatissimo per proprietari, tecnici e imprese: il valore reale dei titoli edilizi “parziali” e i limiti dell’accertamento di conformità semplificato.

Una decisione che chiarisce quando un titolo può considerarsi inesistente e perché, in certi casi, la demolizione resta l’unico esito possibile.

Ma quali sono i principi affermati dai giudici? E quali conseguenze pratiche derivano per chi possiede immobili con abusi stratificati nel tempo?

Il caso: l’ordinanza di demolizione e il ricorso al TAR

La controversia prende avvio dall’adozione, da parte dell’amministrazione comunale, di un’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, con la quale sono stati contestati numerosi interventi edilizi eseguiti nel tempo su un complesso immobiliare. Secondo il Comune, tali opere risultavano prive di un titolo edilizio valido ed efficace e, in parte, realizzate in un’area soggetta a vincolo paesaggistico, circostanza che rendeva necessario il possesso di una specifica autorizzazione mai legittimamente consolidata.

I proprietari hanno quindi impugnato l’ordinanza sostenendo che gli interventi contestati fossero già stati oggetto, anni prima, di un permesso di costruire in sanatoria, seppur rilasciato “ai soli fini urbanistici”, e che tale titolo fosse sufficiente a impedire l’adozione di misure repressive.

Parallelamente, nel tentativo di regolarizzare definitivamente la situazione edilizia, è stata presentata anche un’istanza di accertamento di conformità semplificato ai sensi dell’art. 36-bis del DPR 380/2001, successivamente respinta dall’amministrazione, dando origine a un ulteriore motivo di ricorso.

Il nodo decisivo: l’autorizzazione paesaggistica e il titolo “inesistente”

Il passaggio decisivo della sentenza riguarda il valore giuridico del titolo edilizio quando venga meno l’autorizzazione paesaggistica. I giudici chiariscono che il permesso di costruire in sanatoria richiamato dai proprietari, essendo stato rilasciato esclusivamente “ai soli fini urbanistici”, non poteva considerarsi sufficiente a legittimare gli interventi in assenza di un valido titolo paesaggistico.

L’autorizzazione necessaria era stata infatti annullata e tale annullamento era divenuto definitivo a seguito della perenzione del giudizio promosso contro di esso, con conseguente consolidamento degli effetti del provvedimento ministeriale. In questo contesto, il TAR afferma un principio di grande rilievo pratico: le opere realizzate sulla base di titoli edilizi formalmente esistenti, ma privi della imprescindibile autorizzazione paesaggistica, devono essere considerate come eseguite in violazione di legge.

Ne consegue che tali interventi integrano un illecito edilizio e sono qualificabili come opere “virtualmente inesistenti”, in quanto suscettibili di demolizione e inidonee a costituire un valido presupposto per successive regolarizzazioni o nuovi interventi.

Proprio per questo motivo, l’ordinanza di demolizione non è stata ritenuta espressione di autotutela, ma l’esercizio doveroso del potere repressivo nei confronti di opere prive di un titolo abilitativo effettivamente valido.

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Perché l’art. 36-bis non si applica: i limiti della sanatoria semplificata

Uno dei punti maggiormente chiariti dal TAR riguarda l’inapplicabilità dell’accertamento di conformità semplificato previsto dall’art. 36-bis del DPR 380/2001. I giudici precisano che tale strumento non può essere utilizzato in presenza di interventi realizzati in totale assenza di titolo edilizio, ma solo nei casi espressamente indicati dalla norma, ossia quando le opere siano state eseguite in parziale difformità da un permesso di costruire o da una SCIA (segnalazione certificata di inizio attività).

Nel caso esaminato, invece, gli interventi contestati non potevano essere ricondotti a una semplice difformità, poiché il titolo originario era privo di efficacia a causa della mancanza della necessaria autorizzazione paesaggistica. Il TAR sottolinea inoltre che l’art. 36-bis ha natura eccezionale e derogatoria rispetto al principio generale della “doppia conformità” e, proprio per questo motivo, non è suscettibile di interpretazioni estensive.

Ne consegue che la sanatoria semplificata non può trasformarsi in uno strumento per legittimare interventi abusivi realizzati senza un valido permesso di costruire, anche quando le opere risultino, in astratto, compatibili con la disciplina urbanistica o paesaggistica vigente.

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Niente tutela dell’affidamento: quando il rischio resta in capo al privato

Un passaggio centrale della sentenza riguarda il principio della tutela dell’affidamento, spesso richiamato dai proprietari per contrastare ordinanze di demolizione adottate anche a distanza di molti anni.

In linea generale, questo principio serve a proteggere il cittadino che abbia confidato in buona fede nella legittimità di un provvedimento amministrativo, organizzando le proprie scelte sulla base di un titolo che appare valido e stabile nel tempo. La tutela dell’affidamento, però, non opera in modo automatico e non può essere invocata in qualsiasi situazione.

Perché l’affidamento sia giuridicamente tutelabile, è infatti necessario che il titolo sia effettivamente legittimo, o quantomeno non manifestamente viziato, e che l’amministrazione non abbia mai messo in discussione la sua validità.

Nel caso esaminato dal TAR, queste condizioni non ricorrevano. Il titolo edilizio richiamato dai proprietari era incompleto e condizionato, essendo stato rilasciato esclusivamente ai fini urbanistici, in un contesto nel quale la questione paesaggistica risultava tutt’altro che definita.

L’autorizzazione paesaggistica era stata annullata e tale annullamento era divenuto definitivo a seguito della perenzione del giudizio promosso per contestarlo, con il conseguente consolidamento degli effetti del provvedimento negativo.

Secondo i giudici, questa situazione non può essere imputata all’amministrazione, ma ricade nella sfera di responsabilità del privato, che non ha coltivato il giudizio fino alla decisione. Proprio per questo motivo, non può parlarsi di un affidamento meritevole di tutela.

Non è possibile, infatti, confidare nella stabilità di un titolo fragile, provvisorio o già esposto al rischio di caducazione. In presenza di opere realizzate senza un valido presupposto autorizzativo, soprattutto quando sono coinvolti vincoli paesaggistici, l’interesse pubblico al ripristino della legalità prevale e il rischio giuridico resta interamente in capo al proprietario.

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