Esposto per abuso edilizio: il Comune deve rispondere con un atto definitivo

Quando il proprietario di un immobile vicino segnala al Comune opere che ritiene irregolari, l’amministrazione non può considerare chiusa la questione limitandosi a comunicare l’avvio di un procedimento. Deve arrivare a una determinazione conclusiva: adottare le misure di vigilanza e repressione ritenute necessarie oppure spiegare perché non intende intervenire.

È il principio applicato dal TAR Lombardia, sede di Milano, con la sentenza n. 3737/2026. Il ricorso contro il silenzio è stato accolto solo in parte, perché il Comune aveva già risposto ad alcuni punti dell’esposto; per quelli rimasti aperti, invece, la semplice comunicazione procedimentale non è stata ritenuta sufficiente. L’ente è stato quindi obbligato a completare il riscontro con un atto definitivo entro trenta giorni.

La decisione non riconosce al segnalante un diritto automatico alla demolizione e non accerta che i lavori fossero abusivi. Chiarisce, piuttosto, quale risposta può pretendere un vicino che abbia una posizione qualificata e abbia presentato un’istanza circostanziata.

L’esposto sui lavori nell’edificio adiacente

La controversia nasce all’interno di un complesso condominiale formato da più fabbricati. Il ricorrente, proprietario di un’unità immobiliare, aveva osservato lavori in corso sull’edificio adiacente e il 26 febbraio 2026 aveva inviato al Comune di Milano un esposto tramite PEC, sollecitando l’esercizio dei poteri di vigilanza previsti dall’articolo 27 del D.P.R. 380/2001.

Le contestazioni riguardavano diversi profili: nuove finestre e balconi che, secondo l’interessato, non rispettavano le distanze tra pareti finestrate; possibili conseguenze del cambio d’uso sull’esercizio di una servitù di passaggio; conformità del cartello di cantiere e altri aspetti collegati alla pratica edilizia presentata per i lavori.

Non avendo ricevuto una risposta ritenuta conclusiva, il proprietario ha proposto l’azione contro il silenzio. Ha chiesto sia di obbligare il Comune a pronunciarsi, sia di accertare direttamente le violazioni indicate nell’esposto. I giudici hanno però separato nettamente le due domande.

Il giudice del silenzio non poteva accertare l’abuso

Il TAR ha escluso di poter stabilire, in quel giudizio, se le opere fossero effettivamente irregolari. La verifica avrebbe richiesto un’istruttoria tecnica complessa: per esempio, occorreva determinare le distanze reali e confrontare lo stato dei luoghi con i titoli e gli elaborati depositati.

L’articolo 31, comma 3, del Codice del processo amministrativo permette al giudice del silenzio di valutare la fondatezza della pretesa soltanto quando non residuino margini di discrezionalità e non siano necessari adempimenti istruttori riservati all’amministrazione. Nel caso esaminato queste condizioni non ricorrevano.

La sentenza, quindi, non certifica un abuso e non sostituisce l’ufficio tecnico comunale. L’oggetto della decisione è più circoscritto: stabilire se il Comune avesse l’obbligo di rispondere e se gli atti già inviati costituissero un riscontro sufficiente.

Perché il proprietario vicino aveva un interesse qualificato

L’articolo 27 del Testo unico dell’edilizia affida al dirigente o al responsabile del competente ufficio comunale la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia. Il controllo può essere attivato d’ufficio oppure a seguito della denuncia dei cittadini.

Questo non significa che ogni segnalazione generica obblighi il Comune ad adottare il provvedimento richiesto dal mittente. Nel caso deciso dal TAR, però, il ricorrente era proprietario di un’unità situata nel fabbricato adiacente a quello interessato dai lavori. Lo stabile collegamento con l’area dell’intervento gli attribuiva una posizione differenziata rispetto a quella di un cittadino qualsiasi.

Da tale posizione deriva il diritto a ottenere l’esercizio dei controlli e una risposta espressa: se viene accertato un illecito, il Comune adotta le misure previste dalla legge; se ritiene che non vi siano i presupposti per sanzionare, deve indicarne le ragioni. Il vicino non può invece predeterminare l’esito dell’istruttoria né imporre una demolizione.

Una risposta parziale può far cessare il silenzio solo in parte

Durante il giudizio è emerso che il Comune aveva già preso posizione su alcuni punti. Con un atto del 20 maggio 2026 aveva spiegato perché determinate contestazioni sulle distanze non risultassero fondate e perché la possibile violazione di una servitù, questione di natura privatistica, non potesse essere accertata dall’ufficio come irregolarità urbanistico-edilizia.

Per questi profili il TAR ha ritenuto che l’amministrazione avesse sostanzialmente risposto. Se il proprietario non condivideva quelle conclusioni, avrebbe dovuto utilizzare i rimedi previsti contro l’atto espresso; non poteva continuare a lamentare il silenzio su questioni ormai definite.

Altri punti dell’esposto, invece, erano ancora aperti. Il Comune aveva richiamato una comunicazione di avvio del procedimento finalizzato a intervenire sugli effetti di una SCIA edilizia in variante, senza però comunicare una conclusione. È su questa parte che il ricorso è stato accolto.

L’avvio del procedimento non sostituisce la decisione finale

Il passaggio centrale della sentenza riguarda la differenza tra atto iniziale e atto conclusivo. Una comunicazione di avvio informa i soggetti interessati che l’amministrazione ha aperto un procedimento, individua l’oggetto e consente la partecipazione. Non dice, però, se le opere siano regolari, se la segnalazione debba essere archiviata o se occorra applicare una misura.

Per il TAR, quell’atto endoprocedimentale non poteva soddisfare l’istanza del vicino. L’alternativa corretta era concludere con una misura di repressione, qualora l’abuso fosse stato accertato, oppure con un atto motivato che spiegasse perché non applicare sanzioni.

Il Comune è stato pertanto condannato a completare il riscontro sui punti ancora irrisolti entro trenta giorni dalla comunicazione della sentenza. Le spese di giudizio sono state compensate e non è stato nominato immediatamente un commissario ad acta.

Cosa non si può dedurre dalla sentenza

La decisione va letta senza estenderla oltre il caso concreto. Non stabilisce che qualunque email o segnalazione anonima faccia nascere automaticamente un procedimento su istanza di parte. Qui esistevano un esposto formale e circostanziato, una proprietà adiacente e contestazioni collegate in modo diretto ai lavori.

Non afferma neppure che il Comune debba accogliere la ricostruzione del segnalante. L’obbligo di provvedere è un obbligo di concludere l’istruttoria con una risposta effettiva, non di garantire il risultato desiderato. Se l’ente motiva l’archiviazione, la questione del silenzio è superata; l’eventuale legittimità di quella decisione deve essere contestata con l’azione appropriata e nei relativi termini.

Infine, il Comune non è il giudice di ogni rapporto tra privati. Nella vicenda milanese la contestazione sull’aggravamento della servitù di passaggio è stata ritenuta estranea alla verifica urbanistico-edilizia. Titolo edilizio, diritti reali, distanze civilistiche e responsabilità per danni possono intrecciarsi, ma restano piani distinti.

Come deve essere costruita una segnalazione qualificata

La pronuncia mostra perché una richiesta precisa è diversa da una denuncia vaga. L’esposto dovrebbe identificare l’immobile e le opere, descrivere fatti osservabili, indicare la posizione del segnalante e spiegare il possibile pregiudizio. È utile richiamare il potere di vigilanza comunale senza presentare come già accertato ciò che deve ancora essere verificato.

Devono essere conservati la ricevuta PEC o il numero di protocollo, gli allegati e le successive comunicazioni. Quando servono controlli su distanze, sagoma, destinazione d’uso o corrispondenza tra progetto e cantiere, una relazione tecnica può rendere l’istanza più circostanziata. Per conoscere titoli, elaborati e provvedimenti può inoltre essere necessaria una distinta richiesta di accesso agli atti edilizi.

Se il Comune comunica l’avvio di un procedimento, il segnalante deve verificare se in seguito venga adottato l’atto finale. Se arriva una risposta motivata negativa, non si è più davanti a un silenzio: occorre valutare contenuto, termini e rimedio insieme a un professionista. Se invece l’inerzia persiste e sussiste un obbligo di provvedere, possono essere considerati la diffida e l’azione prevista dagli articoli 31 e 117 del Codice del processo amministrativo.

La decisione del TAR Lombardia

Il TAR ha accolto il ricorso limitatamente ai punti dell’esposto per i quali mancava ancora una determinazione conclusiva. Ha riconosciuto che le comunicazioni già inviate avevano fatto cessare il silenzio sulle questioni effettivamente affrontate, ma non su quelle rinviate a un procedimento ancora in corso.

Il principio operativo è chiaro: nei confronti del proprietario vicino titolare di un interesse qualificato, il Comune deve esercitare la vigilanza e chiudere il riscontro con un atto definitivo. Avviare l’istruttoria è necessario, ma non equivale a concluderla.

Fonti normative e giurisprudenziali

• TAR Lombardia, Milano, Sezione II, sentenza n. 3737/2026
• D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, articolo 27
• Legge 7 agosto 1990, n. 241, articolo 2
• Codice del processo amministrativo, articoli 31 e 117