Condono edilizio: non si può dividere un unico abuso per rientrare nei limiti di volume

Per verificare se un abuso rientra nei limiti volumetrici del condono non basta assegnare etichette diverse alle singole opere. Se la trasformazione è oggettivamente unitaria ed è stata presentata con un’unica domanda, i volumi devono essere considerati nel loro insieme. Non è quindi possibile qualificare una parte come ampliamento e un’altra come nuova costruzione solo per applicare a ciascuna una soglia più favorevole.

Lo ha chiarito il TAR Lazio, Roma, Sezione Quarta Ter, con la sentenza n. 14828/2026, pubblicata il 14 settembre 2026. Il caso riguardava la chiusura di una porzione di terrazza al piano inferiore e la trasformazione in spazio abitabile della soffitta sovrastante. Il Comune aveva calcolato complessivamente 95,81 metri quadrati di superficie utile residenziale e 287,70 metri cubi: un valore superiore al limite alternativo di 200 metri cubi previsto dalla legge regionale laziale per gli ampliamenti.

La decisione non afferma che opere materialmente separate debbano sempre essere sommate. Il punto è più preciso: non si può scomporre artificialmente un solo intervento edilizio quando progetto, domanda, funzione residenziale e collegamento tra le trasformazioni ne mostrano l’unitarietà.

Il caso: terrazza incorporata e soffitta resa abitabile

La domanda di condono, presentata nel 2004, comprendeva opere distribuite sugli ultimi due livelli dello stesso immobile. Al piano inferiore era stata chiusa e incorporata nel soggiorno una parte della terrazza. Al livello superiore una soffitta era stata trasformata in spazio abitabile attraverso un ampliamento di circa 86 metri quadrati, con camere, servizi, zona giorno, veranda e copertura.

Il diniego comunale aveva ricondotto entrambe le trasformazioni alla categoria dell’ampliamento residenziale. Sommando le superfici risultava una volumetria di 287,70 metri cubi, oltre la soglia ammessa dall’articolo 2, comma 1, lettera a), della legge regionale Lazio n. 12/2004.

La proprietaria proponeva invece una lettura distinta: la chiusura al piano inferiore, pari secondo la sua ricostruzione a 66,04 metri cubi, sarebbe stata un ampliamento; l’intervento sulla soffitta, pari a 264,87 metri cubi, avrebbe dovuto essere trattato come nuova costruzione residenziale. In questo modo ciascuna parte sarebbe stata confrontata con una soglia diversa.

Il TAR ha respinto questa impostazione. Le opere erano state indicate in una sola istanza e producevano un risultato funzionalmente coerente: spazi prima non residenziali erano entrati nell’abitazione, sia attraverso l’incorporazione della terrazza sia mediante la resa abitabile della soffitta.

I limiti volumetrici del terzo condono nel Lazio

La disciplina nazionale del terzo condono è contenuta nell’articolo 32 del D.L. 269/2003, convertito nella legge 326/2003. Le Regioni hanno poi definito condizioni e limiti applicabili sul proprio territorio. Nel Lazio, l’articolo 2 della legge regionale n. 12/2004 distingue, tra l’altro, gli ampliamenti delle costruzioni residenziali dalle nuove costruzioni a destinazione esclusivamente residenziale.

Le soglie non possono essere usate come contenitori intercambiabili. Prima di confrontare il volume con il numero previsto dalla legge occorre qualificare correttamente l’intervento. Per capire che cosa entra normalmente nel calcolo è utile anche la guida sul volume urbanistico e sulla volumetria complessiva.

Perché le opere costituiscono un solo intervento

Il Collegio valorizza due elementi. Il primo è documentale: la proprietaria aveva presentato una sola domanda di condono. Il secondo è oggettivo e funzionale: gli interventi riguardavano parti collegate della medesima abitazione e avevano la stessa conseguenza, cioè trasformare superfici non residenziali in superficie utile residenziale.

La chiusura della terrazza ampliava il soggiorno; la soffitta, originariamente priva di funzione abitativa, veniva organizzata come un ulteriore piano della casa. Non si trattava quindi di due manufatti autonomi da classificare isolatamente, ma di componenti di una trasformazione complessiva.

La qualificazione proposta dalla ricorrente avrebbe separato giuridicamente ciò che, sul piano edilizio, restava unitario. Applicare il tetto di 200 metri cubi alla sola terrazza e quello più elevato della nuova costruzione alla soffitta avrebbe consentito di neutralizzare il limite regionale mediante una suddivisione costruita a posteriori.

Il criterio è coerente con la funzione dei limiti volumetrici: impedire che un’opera complessivamente eccedente diventi sanabile soltanto perché descritta in più segmenti. Un altro caso, diverso nei fatti perché riguardava una pluralità di domande riferite a un unico progetto, è approfondito nell’articolo sul condono frazionato e sui limiti volumetrici.

Quando opere diverse potrebbero essere valutate separatamente

La sentenza non introduce una regola assoluta secondo cui qualsiasi opera realizzata sullo stesso immobile debba essere sempre cumulata. La valutazione separata può avere senso quando gli abusi sono realmente autonomi per struttura, funzione, collocazione, periodo di realizzazione e titolo richiesto, e quando la documentazione consente di ricostruirli come episodi distinti.

Non è però sufficiente che le lavorazioni si trovino su piani diversi oppure che il proprietario attribuisca loro categorie differenti. Occorre verificare il risultato edilizio complessivo. Sono indizi dell’unitarietà, ad esempio:

• un’unica domanda e un’unica rappresentazione progettuale;
• la continuità fisica o funzionale tra le opere;
• la destinazione delle superfici alla stessa unità abitativa;
• l’esecuzione coordinata nell’ambito di un solo progetto di trasformazione;
• la dipendenza di una parte dall’altra per accesso, impianti o uso;
• l’identico effetto urbanistico, come l’aumento della superficie residenziale.

La distinzione va quindi provata, non soltanto dichiarata. Planimetrie storiche, pratiche edilizie, date, rilievi, fotografie e documenti catastali devono raccontare una separazione effettiva. Anche in presenza di autonomia materiale, resta comunque necessario verificare se ciascun abuso appartenga a una tipologia condonabile e rispetti tutti gli altri requisiti.

Il silenzio-assenso non si forma se manca il presupposto volumetrico

La ricorrente sosteneva anche che sulla domanda si fosse formato il silenzio-assenso, poiché il Comune aveva adottato il diniego molti anni dopo. Il TAR ha escluso questa conseguenza: l’intervento eccedeva il limite volumetrico e risultava quindi radicalmente estraneo al modello legale della sanatoria richiesta.

Il Collegio distingue tra un titolo tacito eventualmente illegittimo, perché affetto da un vizio valutabile dall’amministrazione, e una fattispecie che non può neppure formarsi perché manca un elemento essenziale previsto dalla legge. Nel secondo caso il decorso del tempo non crea il condono.

La decisione richiama l’orientamento del Consiglio di Stato secondo cui il silenzio-assenso può prodursi anche quando l’attività non rispetti perfettamente la disciplina di settore, salvo l’ipotesi limite della radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza. Qui il superamento del tetto volumetrico collocava la domanda proprio fuori dal perimetro astratto del beneficio.

Di conseguenza, il diniego comunale non era un annullamento tardivo in autotutela di un titolo già nato. Era la prima decisione espressa su una domanda che non aveva generato alcun assenso tacito.

Il lungo ritardo del Comune non crea un affidamento alla sanatoria

Neppure il tempo trascorso tra la domanda del 2004 e il provvedimento poteva rendere sanabile l’abuso. In materia di condono l’amministrazione deve verificare requisiti vincolati: tipologia, data, dimensioni, destinazione, vincoli e completezza della pratica. Se manca un presupposto, non dispone di un margine per bilanciare liberamente l’interesse del privato con quello pubblico.

Per lo stesso motivo, il TAR ha escluso che il Comune dovesse motivare un interesse pubblico ulteriore e attuale alla rimozione. L’ordine demolitorio segue l’accertamento dell’abuso e non è assimilabile all’annullamento discrezionale di un titolo edilizio. La lunga inerzia non consolida una posizione legittima né impone una motivazione rafforzata.

Il rigetto della sanatoria lascia quindi esposte le opere ai provvedimenti repressivi conseguenti. La sequenza operativa e le possibili reazioni sono spiegate nell’approfondimento su condono negato, demolizione e sanzioni.

Perché il “dissenso costruttivo” non obbliga a proporre una soluzione alternativa

Tra le censure figurava anche il mancato ricorso al cosiddetto dissenso costruttivo: l’amministrazione, invece di limitarsi a negare il beneficio, avrebbe dovuto indicare modifiche idonee a superare gli ostacoli. Il TAR ha ritenuto questo principio non pertinente.

La pratica di condono e la repressione dell’abuso non sono una procedura concertativa nella quale il Comune possa ridisegnare l’intervento. Una volta accertati il superamento della soglia e la natura unitaria delle opere, l’esito è vincolato. Non si può pretendere che l’ente trasformi una domanda non condonabile in un progetto diverso.

I controlli da fare prima di sostenere che gli abusi sono autonomi

Prima di impostare una pratica o un ricorso sulla separazione delle opere è opportuno ricostruire in modo unitario lo stato dei luoghi. In particolare, il tecnico dovrebbe:

• confrontare lo stato legittimo, gli elaborati del condono e la situazione reale;
• calcolare superficie e volume con lo stesso criterio per tutte le componenti;
• verificare quale categoria della legge nazionale e regionale descrive il risultato complessivo;
• accertare se le opere servono la stessa unità e la medesima funzione residenziale;
• documentare l’eventuale autonomia con date, titoli, strutture e utilizzazioni distinte;
• evitare di fondare la separazione soltanto sul diverso piano o su una diversa definizione nominale;
• controllare vincoli, epoca di ultimazione e ulteriori cause ostative indipendenti dal volume.

Nel caso deciso, il ricorso e i motivi aggiunti sono stati respinti. Restano quindi validi sia il diniego del condono sia i successivi atti di sospensione e demolizione.

La conclusione operativa è chiara: il volume condonabile si determina guardando alla realtà edilizia, non alla strategia con cui le singole parti vengono denominate. Una sola domanda e una trasformazione coordinata di terrazza e soffitta in superficie abitabile hanno condotto il TAR a sommare le opere; superati i 200 metri cubi previsti per l’ampliamento nel Lazio, il condono non poteva formarsi neppure per silenzio.

Fonti ufficiali

• TAR Lazio, Roma, Sezione Quarta Ter, sentenza n. 14828/2026
• D.L. 269/2003, articolo 32, misure per la riqualificazione urbanistica e il condono edilizio
• Legge regionale Lazio n. 12/2004, limiti e condizioni del condono sul territorio regionale

Articolo informativo basato sulla pronuncia indicata. Qualificazione delle opere, calcolo della volumetria e condonabilità richiedono l’esame della pratica, dello stato legittimo, della normativa regionale e dei vincoli applicabili al singolo immobile.