Terreni edificabili: la Cassazione semplifica i criteri per la tassazione

La tassazione della plusvalenza immobiliare legata alla cessione di terreni suscettibili di edificazione rappresenta da tempo un tema controverso in ambito fiscale e urbanistico. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione (n. 17198 del 26 giugno 2025) ha ribadito un principio fondamentale: un terreno va considerato edificabile già sulla base dello strumento urbanistico generale adottato dal Comune, senza che sia necessaria l’approvazione regionale o l’attivazione degli strumenti attuativi del piano regolatore.

Una posizione che ha rilevanti implicazioni per chi vende un terreno e per chi si occupa di accertamenti fiscali, in quanto può incidere in modo significativo sulla determinazione delle imposte dovute.

Ma cosa stabilisce esattamente la normativa? Qual è il confine tra terreno agricolo e terreno edificabile ai fini della tassazione? E quali sono le conseguenze per i contribuenti?

Vediamolo nel dettaglio.

Il quadro normativo: cosa dice il TUIR sulle plusvalenze immobiliari

L’articolo 67, comma 1, lettera b) del Testo unico delle imposte sui redditi (TUIR), DPR n. 917/1986, stabilisce che costituiscono redditi diversi le plusvalenze realizzate mediante:

• la cessione a titolo oneroso di beni immobili acquistati o costruiti da non più di cinque anni, con alcune eccezioni (ad esempio, le abitazioni principali);
• la cessione a titolo oneroso di terreni suscettibili di utilizzazione edificatoria, secondo gli strumenti urbanistici vigenti al momento della cessione.

Nel caso dei terreni edificabili, la norma evidenzia un aspetto chiave: la plusvalenza si realizza indipendentemente dal tempo intercorso tra l’acquisto e la vendita del bene. Questo significa che, anche se il terreno è stato acquistato molti anni prima, se risulta edificabile al momento della cessione, la plusvalenza può comunque essere tassata.

La ratio della norma è evidente: un terreno con potenzialità edificatorie ha un valore economico superiore, e quindi è soggetto a imposizione fiscale in caso di trasferimento.

La vicenda giudiziaria: la contestazione dell’agenzia delle entrate e i ricorsi della contribuente

Il caso oggetto dell’ordinanza n. 17198/2025 riguarda un contenzioso tra una contribuente e l’Agenzia delle Entrate, in merito alla cessione di un terreno ritenuto edificabile dal Fisco.

L’Ufficio ha emesso un avviso di accertamento parziale, contestando la mancata dichiarazione e il relativo pagamento della plusvalenza sulla cessione del terreno, ritenuto suscettibile di edificazione sulla base del piano regolatore generale adottato dal Comune.

La contribuente, dal canto suo, ha impugnato l’atto sostenendo che il terreno non potesse essere considerato edificabile, poiché, a suo dire, era destinato a finalità pubbliche e non avrebbe potuto essere utilizzato per scopi edilizi privati.

In primo grado, la Commissione tributaria provinciale (CTP) di Reggio Calabria ha riconosciuto la debenza dell’imposta, pur rideterminando l’ammontare della plusvalenza. Anche il successivo appello presso la Commissione tributaria regionale (CTR) della Calabria è stato respinto con la sentenza n. 1336/2017, confermando l’impostazione dell’Ufficio.

La questione è dunque approdata in Cassazione, che si è espressa richiamando specifiche norme e precedenti giurisprudenziali sul tema della qualificazione urbanistica dei terreni.

La posizione della cassazione: conta lo strumento urbanistico generale, non l’approvazione regionale

Con l’ordinanza n. 17198 del 26 giugno 2025, la Corte di Cassazione ha confermato un principio ormai consolidato: un terreno è da considerarsi edificabile se inserito nello strumento urbanistico generale adottato dal Comune, a prescindere:

• dall’approvazione dello strumento da parte della Regione,
• dall’adozione di strumenti attuativi come piani particolareggiati o piani di lottizzazione,
• dal rilascio di un titolo edilizio.

Il fondamento di questa posizione giurisprudenziale è contenuto nell’articolo 36, comma 2, del Decreto-legge n. 223/2006, che ha stabilito con chiarezza che la sola adozione del piano regolatore è sufficiente a far sì che un’area acquisisca lo status di edificabile ai fini fiscali.

Questa norma risponde a un’esigenza concreta: la semplice inclusione di un terreno in una zona edificabile ne modifica il valore economico, anche prima della realizzazione effettiva di opere urbanistiche o della possibilità reale di edificare. La Cassazione, già con la sentenza n. 25505/2006, aveva chiarito che questa modifica non è solo urbanistica, ma economica e patrimoniale, e incide direttamente sulla tassazione delle plusvalenze.

Dalla pianificazione alla fiscalità: la trasformazione economica del suolo edificabile

Secondo la Corte di Cassazione, l’inserimento di un terreno nello strumento urbanistico generale attiva un processo irreversibile di trasformazione urbanistica ed economica. Questo processo, pur non essendo ancora concretamente realizzato sul piano edilizio, modifica radicalmente il valore di mercato del bene.

Con l’ordinanza n. 17198/2025, la Cassazione ha ribadito che l’avvio del procedimento amministrativo di pianificazione urbanistica comporta anche una trasformazione economica del suolo, tale da giustificare la tassazione della plusvalenza generata dalla sua cessione. Il terreno, una volta individuato come edificabile dal piano regolatore adottato, assume una qualità percepita come acquisita e difficilmente reversibile dal mercato e dalla collettività.

Questo concetto è stato ribadito in più occasioni, tra cui la sentenza n. 27929/2024, che sottolinea come, ai fini fiscali, non abbia rilievo la vocazione agricola o l’effettivo utilizzo del terreno, bensì la sua classificazione urbanistica potenziale.