PAS fotovoltaico: il titolo sul terreno deve restare valido fino ai lavori

La disponibilità del terreno indicata in una PAS per un impianto fotovoltaico non può esistere soltanto il giorno del deposito e poi scomparire. Il proponente deve conservare un titolo giuridico valido anche quando intende usare concretamente l’abilitazione e iniziare i lavori.

Lo afferma il Consiglio di Stato nella sentenza n. 6636/2026, relativa a un impianto da circa 700 kWp. Il progetto era stato presentato sulla base di un preliminare di compravendita valido dodici mesi. Quando il Comune riesaminò la pratica, il contratto era scaduto e la società non dimostrò una proroga efficace.

La decisione non stabilisce che un preliminare sia sempre insufficiente. Chiarisce, invece, che durata, consenso di entrambe le parti, data certa e produzione tempestiva del documento sono decisivi. Una semplice disponibilità dei venditori a prorogare, presentata soltanto in giudizio, non mantiene in vita il titolo.

Il caso: una PAS per un impianto da circa 700 kWp

La PAS era stata presentata nel luglio 2023 per realizzare un impianto fotovoltaico su un terreno agricolo. Il Comune aveva vietato l’intervento, richiamando ragioni urbanistiche, paesaggistiche, regolamentari e documentali. Ne seguì un primo contenzioso.

Dopo una misura cautelare ottenuta in appello, la stessa società chiese al Comune di riesaminare la pratica e sollecitò una nuova pronuncia. Nel procedimento riaperto l’amministrazione confermò i rilievi precedenti e ne aggiunse due: la mancata prova della persistente disponibilità dell’area e l’assenza della documentazione relativa all’espianto degli alberi presenti.

Il nuovo divieto fu annullato dal TAR, che ritenne superato il termine di dodici mesi per l’autotutela. Il Comune appellò e il Consiglio di Stato riformò la decisione, concentrandosi sulla disponibilità del fondo.

Il preliminare era valido soltanto dodici mesi

Il contratto preliminare di compravendita era stato sottoscritto nel marzo 2023 e stabiliva espressamente una durata di dodici mesi. Alla riapertura del procedimento, nell’autunno 2024, quel termine era già scaduto.

Il Comune chiese di dimostrare una proroga intervenuta prima della scadenza e dotata di data certa. La società contestò il riesame e la tardività dell’autotutela, ma non produsse nel procedimento un documento idoneo a provare che il rapporto fosse ancora efficace.

La disponibilità originaria non era quindi sufficiente a sorreggere l’avvio futuro dei lavori. Il problema non riguardava un vizio formale del progetto, ma la legittimazione attuale del soggetto che voleva trasformare il terreno.

Un preliminare può bastare, se attribuisce poteri reali e attuali

La sentenza non richiede necessariamente che il proponente sia già proprietario. L’articolo 11 del DPR 380/2001 riconosce la legittimazione al proprietario o a chi abbia titolo per richiedere il permesso.

Anche un preliminare può documentare la disponibilità quando attribuisce al proponente il potere concreto di svolgere le attività materiali e procedimentali necessarie. Lo ha chiarito, in un caso distinto, il TAR Lombardia, Brescia, n. 474/2026.

Occorre però leggere le clausole: durata, accesso al fondo, facoltà di presentare istanze, eseguire rilievi, installare opere e condizioni sospensive. Un documento che promette soltanto una futura vendita, senza poteri attuali o ormai scaduto, può non essere sufficiente.

Perché la presunta proroga non era efficace

In giudizio fu prodotta una proposta di proroga datata pochi giorni prima della scadenza del preliminare. Il documento, tuttavia, recava soltanto le firme delle promittenti venditrici e non quella della società promissaria acquirente.

Per il Consiglio di Stato un preliminare è un negozio bilaterale: per prorogarne gli effetti serve la manifestazione di consenso di entrambe le parti. La disponibilità unilaterale dei venditori a estendere il termine non equivale a un accordo di proroga perfezionato.

Non basta quindi che una parte dichiari di essere favorevole. Occorre un documento che mostri l’incontro delle volontà secondo la forma richiesta dal rapporto originario.

Data certa e produzione nel procedimento

La proposta di proroga non aveva data certa e fu depositata nel processo dopo l’adozione del provvedimento comunale. Questi due elementi hanno avuto un peso autonomo.

La legittimità dell’atto amministrativo viene valutata sulla base del materiale che l’amministrazione poteva conoscere quando ha deciso. Un documento trattenuto dal proponente e prodotto soltanto davanti al giudice non rende retroattivamente incompleta l’istruttoria comunale.

La data certa serve inoltre a dimostrare che l’accordo esisteva davvero prima della scadenza, non che sia stato formato successivamente per sostenere il contenzioso. Registrazione, scambio tramite PEC, firma digitale con marca temporale o altri strumenti idonei possono assumere rilievo secondo il caso concreto.

Una dichiarazione in udienza non sostituisce il contratto

Nel precedente giudizio cautelare il difensore aveva dichiarato che il preliminare scaduto era stato prorogato per altri dodici mesi. Quella affermazione aveva contribuito al quadro valutato in sede cautelare.

La documentazione successivamente prodotta non ha però confermato l’esistenza di una proroga bilaterale efficace. Il Consiglio di Stato ha quindi distinto l’allegazione processuale dalla prova del titolo.

Per una pratica PAS, dichiarare che il diritto esiste non equivale a documentarlo. Il contratto, le firme, la durata e la sua opponibilità temporale devono essere verificabili.

La disponibilità deve permanere quando si usano gli effetti della PAS

Il Collegio qualifica la disponibilità giuridica come presupposto essenziale della legittimazione. Deve sussistere nella fase genetica della procedura e anche nel momento in cui il soggetto intende avvalersi del titolo per realizzare l’intervento.

La PAS non attribuisce il diritto di occupare un fondo altrui e non congela per sempre il rapporto contrattuale esistente al deposito. Se il titolo sul terreno scade prima dei lavori, il proponente deve rinnovarlo validamente o acquisirne un altro.

La continuità non significa necessariamente mantenere lo stesso contratto. Significa non lasciare intervalli nei quali chi esegue l’opera sia privo di una base giuridica effettiva.

Documenti e momenti da controllare

Perché il limite dei dodici mesi dell’autotutela non ha chiuso il caso

L’articolo 21-nonies della Legge 241/1990 limita nel tempo l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti autorizzativi. Il TAR aveva considerato tardivo l’intervento comunale.

Il Consiglio di Stato ha però osservato che il procedimento era stato riaperto su richiesta della stessa società e che il nuovo atto aveva natura composita. Da una parte rivalutava i vizi originari; dall’altra accertava una circostanza attuale e sopravvenuta: la scadenza del preliminare e la mancata prova di una valida proroga.

Il Comune non ha quindi usato il riesame soltanto per aggirare il termine. Doveva verificare se, al momento della nuova decisione, esistessero ancora i presupposti per consentire i lavori.

Chiedere il riesame riapre la verifica dei presupposti attuali

Chi sollecita una nuova valutazione non può pretendere che l’amministrazione guardi soltanto ai punti favorevoli o cristallizzi la situazione esistente anni prima. Il riesame deve considerare anche i requisiti che nel frattempo sono scaduti o mutati.

Ciò non attribuisce al Comune un potere illimitato di recuperare ogni vecchio vizio. Nel caso concreto è stata decisiva l’autonomia del fatto sopravvenuto e il suo legame diretto con la possibilità attuale di eseguire l’intervento.

Per il proponente, prima di presentare un’istanza di riesame è quindi essenziale aggiornare contratti, deleghe, assensi, autorizzazioni settoriali e ogni altro presupposto destinato a essere nuovamente controllato.

L’affidamento era debole perché i lavori non erano iniziati

La società aveva già ricevuto un divieto, era coinvolta in un contenzioso, aveva chiesto il riesame e non aveva avviato i lavori. Non risultavano investimenti irreversibili o opere eseguite confidando nella stabilità del titolo.

Queste circostanze hanno indebolito l’affidamento che il limite temporale dell’autotutela tende a proteggere. La posizione non era oggettivamente consolidata e il proponente conosceva la precarietà del quadro amministrativo.

La decisione non afferma che l’inizio dei lavori renda irrilevante la perdita del terreno. Spiega soltanto perché, in questa vicenda, non esistesse una situazione stabilizzata meritevole di prevalere sulla verifica della legittimazione.

Una sola ragione autonoma può sorreggere il divieto

Il provvedimento comunale conteneva diverse motivazioni: disciplina urbanistica e paesaggistica, regolamento locale, documentazione, disponibilità del fondo e autorizzazione per gli alberi. Il Consiglio di Stato ha considerato sufficiente la mancata prova del titolo sul terreno e ha assorbito le altre questioni.

Questo punto evita letture eccessive: la sentenza non conferma nel merito ogni contestazione del Comune e non stabilisce che l’area fosse sicuramente incompatibile con il fotovoltaico. Dice che un motivo autonomo, legittimo e sufficiente mantiene fermo l’esito dell’atto plurimotivato.

La disciplina vigente oggi è ancora più esplicita

La PAS del caso era stata presentata nel 2023 sotto l’articolo 6 del D.Lgs. 28/2011. Dal 30 dicembre 2024 i regimi amministrativi degli impianti rinnovabili sono riordinati dal D.Lgs. 190/2024, poi corretto dal D.Lgs. 178/2025.

L’attuale articolo 8 preclude il ricorso alla PAS quando il proponente non dispone delle superfici necessarie all’installazione. Non va confuso con l’articolo 7 sull’attività libera, che nel testo vigente richiede la disponibilità della superficie prima dell’avvio della realizzazione.

La distinzione è pratica: per una PAS la disponibilità entra nella stessa possibilità di utilizzare quel regime; per gli interventi liberi la legge individua espressamente il momento anteriore all’avvio. In entrambi i casi, iniziare opere su un fondo senza un titolo valido non è consentito.

Cosa preparare prima di depositare o riattivare una PAS

Il fascicolo dovrebbe contenere il titolo completo, non una dichiarazione riassuntiva: proprietà, locazione, diritto di superficie, preliminare o altro rapporto devono indicare particelle, durata, poteri di accesso e facoltà di realizzare l’impianto.

È utile impostare un controllo delle scadenze che preceda di diversi mesi la fine del contratto. La proroga deve essere conclusa da tutti i soggetti necessari, rispettare la forma del rapporto e avere una data dimostrabile. Va poi trasmessa all’amministrazione se la pratica è ancora pendente o viene riesaminata.

Quando il progetto comprende opere connesse, passaggi di cavidotti o accessi su altri fondi, la verifica deve coprire tutte le superfici interessate, non soltanto l’area occupata dai moduli.

Cosa non dice la sentenza

La pronuncia non dice che soltanto la proprietà consenta di presentare una PAS. Non esclude il preliminare e non richiede sempre un diritto reale già trascritto. Il titolo deve però attribuire poteri sufficienti ed essere efficace quando viene utilizzato.

Non stabilisce che ogni richiesta di riesame azzeri il termine dell’autotutela. Nel caso era emersa una circostanza attuale e autonoma, direttamente collegata alla legittimazione, e la riapertura era stata sollecitata dalla stessa interessata.

Non convalida infine le altre ragioni urbanistiche, paesaggistiche o relative agli alberi, perché il Collegio le ha assorbite dopo avere ritenuto decisiva la perdita della disponibilità.

La regola pratica

Per utilizzare una PAS fotovoltaica non basta dimostrare che il terreno era disponibile quando la pratica fu depositata. Il titolo deve restare valido fino al momento in cui si vuole realizzare l’intervento e deve essere provato nel procedimento con documenti efficaci e tempestivi.

Un preliminare può essere sufficiente, ma una proroga unilaterale, senza data certa e prodotta solo in giudizio non conserva la legittimazione. Prima di sollecitare il riesame o programmare il cantiere, occorre quindi controllare scadenze, firme, poteri sul fondo e completezza del fascicolo.

Fonti ufficiali

• Consiglio di Stato, Sezione Quarta, sentenza n. 6636/2026
• DPR 380/2001, articolo 11
• Legge 241/1990, articolo 21-nonies
• D.Lgs. 190/2024 sui regimi amministrativi delle rinnovabili
• D.Lgs. 178/2025, correttivo al D.Lgs. 190/2024