Ottenere la compatibilità paesaggistica non basta sempre a salvare un’opera abusiva. Se l’intervento richiedeva anche un titolo edilizio, l’eventuale regolarizzazione sul solo piano del paesaggio non elimina l’abuso urbanistico.

E quando l’ordine di demolizione è ormai definitivo, il Comune può persino non avere l’obbligo di pronunciarsi su una domanda paesaggistica diventata priva di utilità concreta.

È il principio applicato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 5264/2026. Il caso riguardava un cancello metallico installato in area vincolata senza permesso di costruire e senza autorizzazione paesaggistica. La decisione non introduce un termine generale, non scritto, per chiedere la compatibilità paesaggistica: chiarisce invece che i due titoli operano su piani distinti e che una pratica isolata non può neutralizzare un ordine di ripristino consolidato per entrambe le irregolarità.

Il caso: il cancello, il vincolo e l’ordine di demolizione

Un condominio aveva realizzato un cancello metallico scorrevole di notevoli dimensioni, affiancato da un accesso pedonale. Il Comune aveva qualificato l’opera come nuova costruzione eseguita senza permesso di costruire in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico e nel 2018 ne aveva ordinato la demolizione.

Il proprietario aveva impugnato il provvedimento, ma il ricorso era stato respinto in primo grado e poi in appello. Nel frattempo, nel 2023, era stata presentata un’istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica. Di fronte al silenzio comunale, il condominio aveva chiesto al giudice di ordinare all’ente di concludere il procedimento.

Il TAR aveva accolto questa domanda: l’articolo 167 del Codice dei beni culturali e del paesaggio non stabilisce un termine espresso per presentare l’istanza e, quindi, il Comune non avrebbe potuto considerarla tardiva. Il Consiglio di Stato ha ribaltato l’esito, ma per una ragione più concreta: anche un esito paesaggistico favorevole non avrebbe impedito l’esecuzione della demolizione ormai consolidata e fondata anche sull’assenza del titolo edilizio.

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Titolo edilizio e titolo paesaggistico non si sostituiscono

Quando un intervento ricade in area vincolata bisogna verificare due discipline autonome. Il titolo edilizio riguarda la trasformazione urbanistica ed edilizia; l’autorizzazione paesaggistica tutela invece il bene e i valori del paesaggio. L’assenso rilasciato in un ambito non vale automaticamente nell’altro.

L’articolo 146 del D.Lgs. 42/2004 prevede infatti che chi intende intervenire su un bene paesaggistico presenti il progetto e si astenga dall’avviare i lavori finché non abbia ottenuto l’autorizzazione. Il titolo paesaggistico costituisce un atto autonomo e presupposto rispetto al titolo edilizio.

La conseguenza pratica è netta: per rendere legittima un’opera soggetta a entrambi i regimi occorrono entrambi i presupposti. Una compatibilità paesaggistica postuma, quando ammessa, non trasforma da sola un intervento edilizio abusivo in un intervento regolare; allo stesso modo, il titolo edilizio non sana l’assenza dell’assenso paesaggistico.

Quando è ammessa la compatibilità paesaggistica postuma

La regola generale vieta il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica dopo l’esecuzione dei lavori. L’articolo 167 del D.Lgs. 42/2004 consente l’accertamento postumo solo nelle ipotesi delimitate dalla legge, tra le quali rientrano determinati lavori senza creazione o aumento di superfici e volumi utili, l’impiego di materiali difformi e alcuni interventi di manutenzione.

Prima di presentare l’istanza bisogna quindi controllare che le opere appartengano davvero a uno dei casi ammessi. Non basta definirle modeste o sostenere che abbiano un impatto visivo ridotto. Contano consistenza, effetti su superfici e volumi, disciplina del vincolo e caratteristiche concrete dell’intervento.

La sentenza n. 5264/2026 non decide se il cancello fosse paesaggisticamente compatibile. Non era questo il punto risolutivo: anche ipotizzando un esito favorevole, l’opera sarebbe rimasta esposta alla demolizione per la distinta irregolarità edilizia.

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Perché il Comune non doveva rispondere all’istanza

L’articolo 2 della Legge 241/1990 impone in via generale all’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Il Consiglio di Stato precisa però che questa garanzia non va letta in modo puramente formale: deve servire a ottenere una decisione capace di incidere sulla posizione giuridica dell’interessato, in senso favorevole o sfavorevole.

Nel caso esaminato mancava proprio questa utilità. L’ordine di demolizione era stato contestato senza successo ed era ormai consolidato; inoltre, si fondava sull’assenza sia del permesso di costruire sia del titolo paesaggistico. La sola compatibilità paesaggistica non avrebbe eliminato il presupposto edilizio dell’ordine né le conseguenze dell’inottemperanza.

Il giudice non riconosce quindi un potere generale del Comune di ignorare le istanze. La conclusione dipende dalla peculiare inutilità della domanda rispetto a un provvedimento repressivo definitivo. Se la regolarizzazione richiesta potesse ancora incidere realmente sulla posizione del privato, il dovere di provvedere andrebbe valutato diversamente.

Il peso dell’ordine di demolizione ormai consolidato

Una volta che l’ordine di demolizione non è più utilmente contestabile, non è prudente trattarlo come un atto sospeso dalla semplice presentazione di una nuova pratica. Occorre verificare se la legge consenta ancora quella specifica regolarizzazione e quali effetti possa produrre sul provvedimento già efficace.

Nella vicenda, il Consiglio di Stato ha rilevato che il titolo edilizio in sanatoria non era stato chiesto né ottenuto nei tempi rilevanti per impedire il consolidamento degli effetti dell’ingiunzione. L’istanza paesaggistica depositata anni dopo non poteva risolvere da sola il problema.

La sequenza degli atti è quindi decisiva: data dell’accertamento, data dell’ordinanza, termini assegnati, eventuale impugnazione, tipo di sanatoria edilizia utilizzabile e data delle domande. Analizzare solo l’ultima pratica presentata può restituire un quadro fuorviante.

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La domanda ex articolo 36-bis presentata durante l’appello

Nel 2026 il condominio aveva depositato anche un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’articolo 36-bis del DPR 380/2001, introdotto dalla disciplina “Salva Casa” per alcune parziali difformità e per specifiche ipotesi di assenza o difformità dalla SCIA. Anche questo deposito non ha cambiato l’esito.

Secondo il Collegio, quella domanda sopravvenuta non era idonea a incidere sugli effetti dell’ordine di demolizione già consolidati. Il passaggio non significa che l’articolo 36-bis sia sempre inutilizzabile dopo qualunque provvedimento repressivo: la norma ha un ambito proprio e la risposta dipende dal tipo di abuso, dalla sanzione applicata e dal momento procedimentale.

Nel caso concreto, inoltre, l’ordinanza qualificava l’intervento come nuova costruzione priva di permesso, mentre l’articolo 36-bis disciplina fattispecie specifiche e non sostituisce automaticamente l’accertamento di conformità previsto dall’articolo 36 per assenza di titolo, totale difformità o variazioni essenziali. Prima di scegliere la procedura il tecnico deve dunque qualificare esattamente l’abuso.

Il cancello era davvero edilizia libera?

Il condominio sosteneva che l’installazione del cancello rientrasse nell’edilizia libera e richiamava un passaggio della precedente sentenza del TAR, secondo il quale l’opera non sembrava avere l’impatto di una nuova costruzione. Il Consiglio di Stato ha però considerato quella frase un obiter dictum, cioè un’osservazione non necessaria alla decisione e quindi non coperta dal giudicato.

La precedente causa era stata decisa ritenendo sufficiente, per confermare il ripristino, la mancanza del titolo paesaggistico. Il giudice non aveva risolto definitivamente la qualificazione edilizia del cancello. Espressioni dubitative come “sembra” non possono essere isolate dal resto della motivazione e trasformate in una statuizione vincolante.

Ne deriva una cautela utile per casi simili: non esiste una regola per cui ogni cancello è automaticamente edilizia libera. Dimensioni, opere murarie, trasformazione stabile del suolo, caratteristiche del luogo e disciplina locale possono cambiare l’inquadramento. E anche un intervento edilizio libero deve rispettare il vincolo paesaggistico e le altre norme di settore.

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Le verifiche da fare prima di chiedere la sanatoria

Verifica Domanda pratica Rischio se manca
Qualificazione edilizia È assenza di titolo, totale o parziale difformità, variazione essenziale o attività libera? Scegliere l’articolo 36-bis quando la fattispecie richiede un’altra procedura
Regime paesaggistico L’area è vincolata e l’opera rientra nei casi tassativi di compatibilità postuma? Presentare una domanda paesaggistica legalmente non accoglibile
Autonomia dei titoli Servono sia regolarizzazione edilizia sia compatibilità paesaggistica? Ottenere un solo assenso senza rendere legittima l’opera nel suo complesso
Stato della demolizione L’ordinanza è impugnata, sospesa, definitiva o già inottemperata? Confondere il deposito di una pratica con la sospensione automatica degli effetti
Termini e cronologia Quando sono stati notificati gli atti e quando sono state presentate le domande? Perdere una possibilità di tutela o invocare una procedura ormai inutile
Interesse concreto Un eventuale accoglimento può davvero incidere sull’ordine e regolarizzare l’opera? Chiedere al Comune una decisione priva di effetti giuridici apprezzabili

Cosa non dice la sentenza

La decisione non stabilisce che ogni domanda di compatibilità paesaggistica senza contestuale sanatoria edilizia sia irricevibile. Non fissa per analogia un termine generale per l’articolo 167 e non autorizza il silenzio comunale in tutti i procedimenti. La mancanza dell’obbligo di provvedere è collegata alla specifica inutilità della decisione richiesta in presenza di un ordine di demolizione consolidato e di un’autonoma irregolarità edilizia non rimossa.

Non afferma neppure che ogni cancello richieda il permesso di costruire, né risolve nel merito la compatibilità paesaggistica dell’opera. Questi aspetti devono essere verificati caso per caso sulla base delle dimensioni, delle opere accessorie, del vincolo e delle regole urbanistiche locali.

Infine, non va letta come una pronuncia generale sull’efficacia di tutte le domande ex articolo 36-bis presentate dopo una demolizione. La sentenza fotografa una vicenda nella quale gli effetti dell’ordine erano già consolidati e la procedura scelta non poteva rimuoverli.

La regola pratica da ricordare

Prima di presentare una sanatoria paesaggistica bisogna ricostruire l’intero stato dell’opera. Se esiste anche un abuso edilizio, occorre capire quale titolo possa regolarizzarlo, se la relativa domanda sia ancora ammissibile e se un ordine di demolizione abbia già prodotto effetti non più reversibili con la sola iniziativa del privato.

La strategia non può essere frazionata scegliendo il procedimento apparentemente più favorevole. In area vincolata la legittimità nasce dalla presenza coordinata di tutti i titoli necessari. Se uno dei due piani resta irregolare, l’altro assenso può non essere sufficiente; se la demolizione è ormai consolidata, può persino mancare un interesse giuridico concreto alla decisione paesaggistica.

Fonti ufficiali

Allegato riservato
Scarica la sentenza n. 5264/2026 del Consiglio di Stato

Consiglio-di-Stato-sentenza-5264-2026.pdf - 55,3 KB

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