Appalti e migliorie: il Consiglio di Stato chiarisce la verifica dei costi della manodopera

Offrire migliorie può far guadagnare punti in una gara, ma significa anche assumere impegni da sostenere con personale, materiali e mezzi. Se a queste proposte si accompagna un ribasso, un concorrente può chiedersi se il prezzo resti realistico e se l’amministrazione debba avviare una verifica. La risposta richiede però di distinguere il costo delle lavorazioni previste dal progetto dalla sostenibilità dell’offerta nel suo insieme.

È il tema affrontato dalla sentenza n. 6899 del Consiglio di Stato, Sezione Quinta, pubblicata il 15 settembre 2026, relativa a una gara per la fornitura e posa di barriere stradali metalliche. La seconda classificata contestava l’aggiudicazione sotto diversi profili, comprese le migliorie e l’incidenza della manodopera.

I giudici hanno respinto l’appello e confermato la decisione del TAR. L’esito non significa che le prestazioni migliorative siano prive di costi o sottratte alle regole del lavoro: riguarda la valutazione della specifica offerta, alla luce del disciplinare e delle prove disponibili.

La gara e la contestazione sul ribasso del 16,8%

La procedura, bandita il 17 dicembre 2024, era destinata a un accordo quadro triennale. L’aggiudicatario aveva proposto un ribasso del 16,8% e una serie di migliorie tecniche. Per la concorrente, gli interventi offerti comportavano un impegno economico e di personale tale da rendere irragionevole la scelta di non procedere alla verifica di anomalia.

La ricorrente attribuiva alle migliorie un valore superiore a quattro milioni di euro e un incremento della manodopera vicino al milione. L’aggiudicatario prospettava invece una valutazione economica molto più bassa. Sono stime contrapposte delle parti, non importi accertati dal giudice: la controversia non si chiude con la certificazione di uno di questi computi.

Il Consiglio di Stato conferma che, nel caso esaminato, non emergeva una manifesta irragionevolezza nella mancata attivazione della verifica. Il solo dato percentuale del ribasso, affiancato alle valutazioni contestate sulle migliorie, non ha dimostrato l’illegittimità della scelta.

Le condizioni del disciplinare non si erano verificate

La legge di gara individuava specifiche condizioni per sottoporre l’offerta a verifica: il superamento dei cinque sesti dei punteggi tecnico ed economico, oneri aziendali della sicurezza inferiori al parametro previsto e un costo della manodopera inferiore alla stima a base di gara. La decisione richiama il loro necessario verificarsi congiunto e osserva che ciò non era avvenuto.

Si trattava delle regole di quella procedura, non di una formula da applicare a ogni appalto. Anche fuori dalle condizioni previste dal disciplinare, resta rilevante l’eventuale presenza di elementi specifici che facciano apparire l’offerta anormalmente bassa.

La sentenza richiama l’apprezzamento discrezionale dell’amministrazione sulla verifica facoltativa. Il giudice può sindacarlo in presenza di una comprovata manifesta irragionevolezza o di un travisamento, ma non sostituire la propria valutazione economica a quella della stazione appaltante solo perché un concorrente propone un computo diverso.

Manodopera: il confronto deve riguardare le stesse lavorazioni

Un passaggio centrale della motivazione del TAR, confermata in appello, riguarda il parametro di confronto. L’amministrazione aveva stimato la manodopera necessaria per le lavorazioni del progetto posto a base di gara. Il disciplinare teneva separate le migliorie: erano a carico del concorrente, senza valorizzazione economica nell’offerta tecnica, e la loro esecuzione era rimessa agli ordini della direzione lavori.

In questo assetto, il confronto fra costi dichiarati e stima amministrativa doveva essere condotto su grandezze omogenee. Aggiungere da un lato tutte le prestazioni ulteriori e mantenere dall’altro la stima delle sole opere del progetto avrebbe significato confrontare perimetri differenti.

Il Consiglio di Stato sottolinea inoltre che le proposte migliorative perfezionano il progetto senza modificarne i caratteri essenziali. La stima delle risorse necessarie per formularle ed eseguirle appartiene alla sfera organizzativa dell’operatore; all’amministrazione compete la valutazione della congruità nei limiti e nelle condizioni esaminati.

Non vanno confuse con opere aggiuntive liberamente premiabili: l’articolo 108, comma 11, nel testo consultato vieta l’attribuzione di punti per opere aggiuntive rispetto al progetto esecutivo negli appalti di lavori aggiudicati sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. La qualificazione della proposta deve quindi essere verificata sui contenuti, non soltanto sul nome “miglioria”.

La distinzione è quindi tra comparazione dei costi della manodopera sulle lavorazioni di base e sostenibilità dell’offerta complessiva. Non autorizza a considerare inesistente il costo del lavoro richiesto dagli impegni migliorativi.

Le migliorie non consentono di comprimere salari e sicurezza

Il Codice dei contratti resta il riferimento per questi controlli. L’articolo 41 disciplina l’individuazione dei costi della manodopera nei documenti di gara; l’articolo 108, comma 9, richiede nell’offerta economica l’indicazione dei costi del lavoro e degli oneri aziendali della sicurezza, con le eccezioni previste dalla disposizione.

L’articolo 110 riguarda le offerte che, sulla base di elementi specifici, appaiano anormalmente basse e le relative spiegazioni. Esclude giustificazioni che comprimano i minimi salariali inderogabili o gli oneri di sicurezza e prevede l’esclusione nelle ipotesi stabilite dalla norma.

Per leggere questa controversia, le fonti in fondo all’articolo riportano il testo alla data del bando del 2024. Non va trasformato il mancato controllo di anomalia di questa gara in un’esenzione generale, né confuso il raffronto con la base d’asta con un’autorizzazione a omettere gli obblighi dichiarativi o a promettere lavoro non sostenibile.

Debiti a bilancio e DURC: un altro piano del giudizio

L’appello contestava anche la regolarità fiscale e contributiva delle imprese esecutrici, richiamando poste debitorie nei bilanci e dichiarazioni fiscali. I giudici hanno però rilevato la presenza di certificazioni positive rilasciate dalle autorità competenti.

La rappresentazione di un debito in bilancio non coincide, da sola, con la prova di una violazione rilevante per escludere l’impresa dalla gara. La sentenza distingue il dato contabile dalla verifica della regolarità svolta attraverso gli atti degli enti competenti; non consente alla stazione appaltante di sostituirsi indiscriminatamente a questi ultimi.

La pronuncia riconosce il ruolo del giudice nel controllo incidentale dell’idoneità e completezza delle certificazioni, ma non lo presenta come un nuovo accertamento fiscale. Nel caso concreto le contestazioni sono state respinte. Il DURC online, inoltre, riguarda la regolarità contributiva: non va scambiato per una certificazione fiscale o per la verifica di anomalia dell’offerta.

L’esperienza tecnica era sostenuta dai documenti

La seconda classificata metteva in discussione anche l’esperienza utilizzata per ottenere il punteggio tecnico. Il Consiglio di Stato conferma la valutazione del TAR: contratti, elaborati, stati di avanzamento e certificazioni sostenevano l’effettiva esecuzione delle lavorazioni valorizzate.

Il disciplinare di quella gara richiedeva interventi effettivamente eseguiti, non necessariamente la conclusione dell’intero contratto. Consentiva inoltre, nei termini esaminati dai giudici, di considerare l’esperienza del consorzio o delle consorziate designate. Non è una regola che permetta a qualsiasi impresa di utilizzare liberamente l’esperienza altrui.

È stata esclusa una falsa dichiarazione nel caso concreto. Anche l’eventuale incidenza di lavorazioni subappaltate sul punteggio non comportava il suo azzeramento automatico: contavano le previsioni del criterio e l’effetto sulla graduatoria.

L’esito e i controlli utili prima di presentare un’offerta

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR Lazio n. 4166/2026 è stata confermata. Le spese di questo grado sono state liquidate in 4.000 euro per ciascuna delle tre parti beneficiarie, oltre accessori e spese di legge: non sono una sanzione o il valore delle migliorie.

Per un’impresa, il controllo operativo parte dal disciplinare: quali migliorie sono ammesse, chi ne sostiene il costo, come saranno richieste in esecuzione e quali elementi attivano la verifica? Il preventivo interno dovrebbe poi tenere insieme risorse per le lavorazioni di base e impegni migliorativi, senza confondere la mancata remunerazione separata con l’assenza di un costo reale.

Chi contesta l’aggiudicazione deve invece individuare elementi specifici di incoerenza o insostenibilità, non limitarsi a contrapporre una propria stima. Le verifiche sui requisiti, l’attribuzione del punteggio tecnico e l’anomalia dell’offerta restano questioni distinte, da valutare sui documenti della procedura e con assistenza competente.

Fonti e riferimenti

Testi del D.Lgs. 36/2023 consultati nella versione del 17 dicembre 2024, data del bando della gara esaminata; non si tratta di una ricostruzione delle modifiche successive per nuove procedure.

• Articolo 41, in particolare commi 13 e 14: determinazione del costo del lavoro e manodopera a base di gara.
• Articolo 108: criteri di aggiudicazione e indicazione di manodopera e sicurezza nell’offerta.
• Articolo 110: offerte anormalmente basse, spiegazioni e limiti sulle giustificazioni.
• Articolo 94, comma 6: violazioni fiscali e contributive gravi definitivamente accertate.