Piano attuativo negato: il Comune deve spiegare la capacità edificatoria

Un Comune può respingere un piano attuativo senza aver dimostrato correttamente che il terreno sia privo di qualsiasi capacità edificatoria residua. Le due conclusioni non coincidono: una riguarda la proposta presentata, l’altra può incidere in modo più ampio sulle possibilità future dell’area. Per questo anche una vittoria parziale in giudizio va letta senza trasformarla in un via libera a costruire.

La distinzione è al centro della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 6100/2026, pubblicata il 27 luglio. I giudici hanno lasciato fermo il diniego di un piano attuativo a Milano, ma hanno censurato per difetto di motivazione la parte dell’atto comunale che affermava la totale assenza di capacità edificatoria del fondo. Non hanno riconosciuto alle società una superficie edificabile determinata.

La proposta e le ragioni del diniego

Due società proprietarie di un’area di circa 24.000 metri quadrati avevano presentato nel dicembre 2022 una proposta di piano attuativo. Dopo il preavviso di rigetto e le osservazioni delle interessate, nel febbraio 2023 il Comune aveva respinto l’istanza. Il TAR Lombardia aveva confermato il provvedimento; le proprietarie si erano quindi rivolte al Consiglio di Stato.

Il Comune contestava il metodo usato nella relazione sulla capacità edificatoria. Secondo l’amministrazione, l’indice era stato applicato all’intero lotto funzionale senza le esclusioni previste dalle norme del Piano delle Regole. Inoltre, il residuo non era stato attribuito proporzionalmente alle singole aree, ma ricalcolato applicando direttamente l’indice al terreno delle richiedenti.

Un ulteriore problema riguardava la superficie indicata per l’edificato esistente: il dato utilizzato non era coerente con il parametro richiesto dalla disciplina e con la documentazione richiamata. Queste contestazioni sostenevano il diniego della proposta. A esse si aggiungeva una conclusione più netta, secondo cui l’area non avrebbe avuto alcuna capacità edificatoria.

Per il funzionamento generale di questi strumenti si può consultare la guida sul piano di lottizzazione, la convenzione e la durata; il caso giudiziario resta legato alla disciplina milanese applicata ai fatti.

Il nuovo indice non azzera la storia del lotto

Le appellanti sostenevano che il nuovo Piano di Governo del Territorio, introducendo un sistema perequativo e un indice territoriale unico, avesse attribuito una nuova capacità edificatoria a ogni area, indipendentemente dai precedenti impieghi. Invocavano anche la mancata attuazione di alcune parti del precedente piano di zona.

Il Consiglio di Stato ha respinto questa lettura. Nel procedimento di formazione del PGT l’area era stata ricondotta al lotto funzionale del precedente piano; dalle norme richiamate non risultava la restituzione automatica di capacità edificatoria già utilizzata. Il nuovo indice non poteva quindi essere applicato ignorando la trasformazione urbanistica pregressa.

Il lotto funzionale, nella definizione locale riportata dalla decisione, può comprendere più particelle catastali e più proprietà collegate volumetricamente alle costruzioni che vi rimangono. Frazionamenti e passaggi di proprietà non bastano, da soli, a rendere nuovamente disponibile la capacità consumata. Un terreno materialmente libero non equivale dunque necessariamente a un terreno con un residuo autonomo utilizzabile.

Aree per servizi già utilizzate e dotazioni future

Il secondo motivo di appello chiedeva di far prevalere una disposizione sul calcolo del residuo rispetto alle esclusioni previste dall’articolo 6 delle norme locali. I giudici hanno invece stabilito che i commi 1 e 7 dovevano essere letti insieme, non applicati separatamente.

La distinzione ricostruita nella sentenza riguarda le aree per dotazioni territoriali connesse a una trasformazione già avvenuta e quelle destinate a servizi per un’edificazione ancora soltanto pianificata. Le prime non possono generare nuovamente diritti come se non fossero già state impiegate; per le seconde la destinazione futura a standard non produce lo stesso effetto.

Il Consiglio di Stato precisa anche che l’applicazione della regola non dipende soltanto dall’adempimento materiale della cessione. Le vicende esecutive dei precedenti obblighi non possono trasformarsi nel modo per recuperare capacità già utilizzata, premiando eventuali inadempimenti. Sono considerazioni riferite alle norme e alla storia del lotto esaminato, non una formula unica per qualunque Comune.

Perché l’affermazione sul residuo è stata censurata

Il terzo motivo aveva un oggetto distinto: contestava la dichiarazione comunale di totale assenza di capacità edificatoria. Il Consiglio di Stato lo ha esaminato perché quella conclusione aveva una portata ulteriore rispetto al solo rigetto del progetto. Il suo contenuto poteva incidere sull’area anche al di là della proposta appena respinta.

L’amministrazione aveva utilizzato più scenari di calcolo, cambiando superfici considerate e indici applicati. Per il Collegio, il percorso motivazionale non spiegava con la necessaria chiarezza come quei diversi valori conducessero alla conclusione assoluta espressa nell’atto. La parte contestata è stata quindi ritenuta poco chiara e non congruamente motivata.

Non significa che ogni numero positivo riportato in un calcolo costituisca un residuo edificabile: la capacità teorica complessiva deve essere distinta da quella già impiegata e dagli altri parametri. La sentenza non convalida il conteggio delle proprietarie e non assegna loro i metri quadrati richiesti. Accerta un difetto della motivazione comunale su quel punto, lasciando ferme le altre ragioni del diniego.

Che cosa resta fermo e che cosa verificare sul terreno

L’appello è stato accolto soltanto sul terzo motivo, con riforma del relativo capo della sentenza di primo grado; per il resto è stato respinto. Il diniego del piano attuativo rimane valido e le spese dei due gradi sono state integralmente compensate.

Per proprietari e progettisti, la verifica non può fermarsi all’indice applicato alla particella attuale. Occorre ricostruire il lotto funzionale, i titoli delle costruzioni mantenute, le aree destinate a servizi e gli obblighi delle trasformazioni precedenti. Il prospetto tecnico deve rendere riconoscibili superficie di riferimento, esclusioni, capacità complessiva, edificato esistente e criterio di attribuzione dell’eventuale residuo.

La correzione di una motivazione non sostituisce queste verifiche né l’approvazione del piano. Prima di ipotizzare un nuovo progetto serve controllare la disciplina applicabile alla nuova domanda e l’esito degli eventuali ulteriori passaggi amministrativi: la decisione del luglio 2026 non documenta una successiva autorizzazione a edificare.

Fonti e riferimenti

• Normattiva — legge 241/1990, articolo 3, versione del 17 febbraio 2023: quadro generale della motivazione dei provvedimenti amministrativi.
• Normattiva — legge 241/1990, articolo 10-bis, versione del 17 febbraio 2023: comunicazione dei motivi ostativi e osservazioni dell’interessato.